第三章主体、客体与环境

本章要点：

1、公共系统是由公共主体、公共客体及其与公共环境和资源相互作用而构成的社会政治系统。其中公共主体为直接或间接地参与制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织，包括官方的主体（立法机关、行政机关、执政党和司法机关）、非官方的主体（利益团体、公民和大众传播媒介）以及现代公共研究组织（思想库）；公共客体指的是所发生作用的对象，包括所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面；

2、公共环境就是指影响产生、存在和发展的一切因素的总和，主要包括社会经济状况、制度或条件、政治文化、国际环境等等。资源是指运行活动可以获得并利用来促进运行过程的各种支持和条件，通常分为物质、人力、信息、权威资源等几大类别。

3、公共系统是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统相互联系、相互依存、相互作用而构成的一个大系统。主体、客体和环境与资源以及系统的各个子系统之间相互联系和相互作用，使得系统呈现为一个动态的运行过程。从系统论的观点看，这个运行表现为由制定、执行与监控、评估、变迁等环节所组成的过程，这些环节构成了一个周期。

第一节 公共主体

公共运作的整个过程实际上就是多种力量相互博弈的过程，、政党、公民、社会团体都有着各自不同的利益，并在公共过程中起着不同的作用。公共主体（活动者）一般可以界定为直接或间接地参与制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等方面的不同，各国的过程存在着差别，因此主体的构成因素及其作用方式也有所不同。安德森在《公共》一书中将制定分为官方和非官方的两大类：官方的制定者是指那些具有合法权威去指定公共的人们，包括立法者、行政、行政管理人员和司法人员；非官方的制定的人或组织，包括利益团体、政党和作为个人的公民。琼斯和马瑟斯在《形成》一文中分析了提案的来源，将提案者（即制定者）分为内部和外部两大类。内部的提案者包括；行政长官（总统、州长、等）、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；外部的提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介等。罗杰希尔斯曼在《美国是如何治理的》一书中则将美国的制定者分为直接的制定者和“第二圈”社会力量两种，前者包括总统和行政系统中同有关的机构如、国防部、中情局的首脑，国会议员和司法部门等；后者主要包括政党和利益集团等。

公共主体分为官方的公共主体与非官方的公共主体。

一、官方的公共主体

官方的公共主体是指政治内的、行使公共权力的过程的参与者，一般包括立法机关、行政机关、执政党和司法机关。

1、立法机关

立法机关是主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和这一政治系统中的主要职责。按照安德森等人的说法，在西方尤其是美国，立法机关通常能够在决策的意义上行使立法权，关于税收、、福利和劳动关系等方面的在很大程度上是由国会加以制定的。但是，在国防和外交的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要服从总统的领导。

在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的制定及立法的主要机关，也是执行和监控的制约机构。作为国家最高的权力机关，人民代表大会有着两个重要的职能：一是把执政党即中国党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国家权力的灵魂；二是建立权力体系——国家行政机关、司法机关等。它所制定的具有这样两个基本特征：(1)权威性——它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政方针，因而具有权威性；(2)强制性——它们以国家强制力作为后盾，必须被坚决执行。

2、行政机关

行政机关及其是公共主体的一个重要组成部分，尤其是在“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政权力扩张，行政机关在过程中的地位和作用就显得更加突出了。

在西方特别是美国，无论是的制定，还是的执行，的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。行政机构在过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是执行的主导机构，而且在当代它日益参与制定的事务。行政部门自己可以制定某些法规或(尤其是行规)，而且可以使别的国家机关制订的法律或不起作用。此外，在英美等西方国家，行政部门还是立法或建议的重要来源，它们不仅积极提交法案，而且主动进行游说，向立法机关施加压力，以让他们采纳有关的建议。

在我国，作为管理机关，是主体的一个重要因素。机关不仅是执行的主要机构，而且它有权根据基本国策制定出具体的法规。部门制定出的具有如下两个特征：(1)具体性——行政机关制定的绝大部分是党和国家权力机关的具体化，它们要体现党和国家权力机关所制定出的的基本精神；(2)补充性——对党和国家权力机关所没有涉及到的领域，行政机关有权制定出一些补充性的规定，以防止出现空白。

3、执政党

政党尤其是执政党是公共主体中的一种核心力量。公共在很大程度上可以视为执政党的。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可供选择的方案。

在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与相联系。也就是说，政党的主张转变为国家或的公共是靠选举来实现的，只有在大选中获胜、取得政权的政党才能成为直接的制定者，把它的纲领、主张转变为公共。

在我国，中国党是全国人民的领导核心，它在的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。作为执政党，它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志，它在过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是部门推荐重要干部。党的政治领导的主要内容即是制定出具有综合指导性和根本性的总。说党的具有综合指导性，是因为这些具有总体性并涉及到政治、经济、社会和文化生活的各个方面，其表现形式是党的纲领、路线、方针；说党的具有根本性，是因为党通过自己制订的，掌握国家和社会生活总的发展方向，社会各阶层的活动都要受之制约。同时，在党领导的多党合作制度下，政协及各民主党派也构成我国主体不可或缺的部分。

4、司法机关

作为国家或组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是主体的构成因素之一。例如，在美国，司法机关()能通过司法审查权和法令解释权而对公共的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济(财产所有权、合同、企业、劳动关系等)和社会(如福利、基础设施建设等)产生影响。不仅参与制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定不能做什么，而且规定应该采取何种行动以符合和法律的要求。在我国，司法机关也在过程中起到某些类似的功能，它也是我国主体的一个有机组成部分。

二、非官方的公共主体

非官方的公共主体是指政治外的、不直接行使公共权力的过程的参与者，主要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。

1、利益团体

当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达，利益表达的主体称为利益集团。所谓利益团体，是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。公共在某种角度上可以看作利益集团之间的互动、争斗和妥协的过程。各种利益团体参与和影响制定的形成过程，成为非官方主体的最重要构成因素之一，它在公共决策过程中起着显著作用。它是现代国家政治一个显著特

征。

利益集团的数量、成熟程度、合法化程度、组成方式以及对公共的影响力是有区别的，这是因为各国的政治、经济、文化特征等存在很大的差异。在西方市场经济发达的国家，利益集团是最主要的社会组织之一，利益集团之间的争斗成为政治过程的一个主要内容。安德森认为，在美国，利益集团经常要求采取行动，他们是行为要求的主要来源之一。在我国，利益集团还没有真正形成，只是潜在地存在，但随着社会主义市场经济的发展和多元化格局的出现的发展，各种利益集团也会不断形成和发展，成为重要的社会力量，并将对公生日益重要的影响。

2、公民（选民）

公民或选民是公共主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方主体。公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权力和义务的个人，它表明了一个人对国家的隶属关系，既包括统治者，也包括被统治者。在当代，公民的含义更多的表达了法制和民主社会的基本准则。

在现代社会，公民参与过程的主要途径包括：(1)以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的问题，直接行使个人的权利。(2)通过代议形式，推选代表参与制定，间接行使个人的权利。(3)使用威胁手段，如参加、示威、罢工、罢课等活动，反对某项的出台，迫使修改或废止这一。(4)通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共的制定。(5)通过制造社会或进行多方游说等手段，提出诉求，影响导向。(6)以个人的知识活动为制定提供实证依据或理论指导。

3、大众传播媒介

大众传媒是指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播，大众媒体则是现代社会最为普遍的信息传播载体。大众传媒对全世界的政治、经济、文化正产生着越来越大、越来越广泛的影响。以至于在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。

大众传播媒介对制定的作用极为显著。传播学的奠基人之一,美国传播学家施拉姆指出:“媒介很少能劝说人怎么想，却能成功地劝说人想什么”。20世纪70年代的美国著名记者西奥多怀特也曾提出媒介“安排公众议程”说。拉斯韦尔则认为政治传播就是“运用实义的符号，以控制人们的集体态度”。事实上,从大众传播媒介产生开始,它就与社会政治形成了互动的紧密关系，它是实现政治社会化的主要手段。在当今信息社会，大众传媒对的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性的影响。它们的主要作用是传播信息、引导、交流思想和传播知识，是、政党和其他利益团体的宣传工具。

4、思 想 库

思想库（thinktank）或脑库(brain trust)是现代研究组织的别称。它是主体

的一个十分独特而又非常重要的构成因素。

思想库既从事理论研究又从事应用研究，既关注学术问题又关注实际问题。其服务对象、成员组合、研究领域和构成形式有很大差别，在制定过程中所起的作用当然也不相同。一般来讲，可以把它们划分为如下几种类型：（1）官方思想库；（2）半官方思想库；（3）民间思想库；（4）国际思想库。

第二节 公共客体

公共客体指的是公共所发生作用的对象，包括公共所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。公共最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。

一、社会问题

从事的角度看，公共所要处理的是社会问题、公共问题或问题。严格说，这三个概念是有区别的，社会问题是外延最广的概念；社会问题的一部分涉及社会上相当部分人或影响较大，那么，这部分问题就是公共问题；所面临的公共问题很多，只有少数能被摆上议事日程，并加以处理，这些被处理的问题就是问题。为了叙述方便，我们将这三个概念混用。

什么是社会问题？按照马奇和西蒙的说法，(社会)问题就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。安德森则认为，问题可以定义为某种条件或环境，这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。社会上存在着各种各样的问题，只有那些促使人们去行动的问题才是问题。也就是说，如果问题没有得到表达，就不可能构成问题。在琼斯看来，社会问题可以定义为产生“一些人的需要、挫折或不满足，由本人所认定，或被他人所认定，而寻求解决方法”的环境或状况。

由此可见，社会问题以及问题不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构造的产物。它是被人们感知，觉察到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状况。因此，一种社会状况构成社会问题或问题与否，问题的严重性程度如何是与人的主观判断密切相关的。

社会问题数量庞大、种类繁多，而且各种问题相互交织在一起，因此，如何加以分类也是一个值得注意的问题。罗威根据受问题影响的人数多少及其相关系，将问题分为分配性的、调节性的和再分配性的三种；邓恩按问题的特性，将问题分为三类，即结构良好问题、结构适中问题和结构不良问题。有的学者把社会问题或问题划分为实质性的和程序性的两种。实质性问题涉及人类活动所产生的实际后果(如言论自由、环境污染等)；程序性问题则与如何组织和如何采取行动有关。还有一种划分方法是将社会问题按问题的起因划分为内政问题和外交问题，内政问题包括教育、税收、犯罪、交通和福利等问题。

可以从通俗的角度来划分社会问题，即按社会生活领域的不同将问题分为政

治、经济、社会(狭义)和文化等领域的问题：（1）政治领域问题，包括政治、机构、外交、军事、行政、人事、民族、阶级等方面的问题；（2）经济领域问题：如生产、流通、分配、消费等生产过程各环节的问题，或财政、金融、产业、分配等方面的问题；（3）社会领域问题：如环保、人口、治安、福利、保障等方面的问题；（4）文化领域的问题：包括科技、文教、体育、卫生等方面的问题。

显然，社会问题或问题的划分与的分类是一致，用于处理特定领域问题的措施或办法就构成该领域的，如用来处理政治、经济、社会和文化领域的问题的措施或办法就分别是政治、经济、社会和文化。

二、目标团体

从人的角度看，公共所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。有大有小，它们发生作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成员及其行为的范围不同。党和国家的总和基本发生作用的范围最广，它们所涉及的几乎是所有的社会成员；而特殊部门或地方的法规发生作用的范围较窄，它们所涉及的仅仅是部分成员、某一阶层、某一行业或某一部门的就业者或某个地区的居民。

所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。它们鼓励人们去从事某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人们朝向所期望的目标前进。人们在社会生产和生活中存在着各式各样的、错综复杂的关系，而其中最基本的是利益关系。社会成员及其形成的利益团体在社会的生产和生活中所处的地位不同，社会分工不同，因而必定产生各种不同层次、不同性质的利益要求。这些利益和要求相互影响、交流、撞击，就形成了各种利益关系。因此，党和国家的要指导人们处理好全社会成员的利益与各种利益团体利益之间的关系，解决人与人、人与团体、团体与团体之间的利益冲突，建立起一个有利于安定团结，促进生产力发展的利益格局。在这种格局中，国家、集体和个人三者的利益之间，整体利益与局部利益之间，长远利益与局部利益之间都能有效地协调起来。

客体的识别具有不可忽视的重要意义。了解所发生作用的社会生活领域问题的性质和特点，了解涉及的社会成员(目标群体)的需要、利益和心态，有助于制定出适应具体情况，能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的，有助于的顺利执行，充分发挥的作用，取得预期的结果。

第三节 环境与资源

公共总是在一定环境中和一定条件下运行的，而且要以一定的物质资源、人力资源和权力资源作为基础。离开了这些资源和环境条件，公共无法运行。

一、环境

所谓公共环境就是指影响公生、存在和发展的一切因素的总和。总的说，

公共是环境的产物，二者存在辩证统一的关系。环境决定和制约，起主导作用； 则改善和塑造环境，具有反作用。戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》一书中将环境分为社会内部环境和社会外部环境两个部分。社会内部环境包括生态系统、生物系统、个人系统以及社会系统；社会外部环境是某社会本身以外的系统，它们是国际社会的功能部分，或者我们可以将其描述为 “超社会”、“超系统”环境。我们认为公共的一般环境包括经济资源环境、政治法治环境、社会文化环境和国际环境。

1、经济资源环境

主要包括经济环境和地理资源环境。公共的经济环境是指制定与实施某一项具体时，可能面对并以资源利用的总的经济状态，即整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区经济、经济结构、经济发展速度、经济总量等诸要素的总和。公共的地理资源环境是指在一定的地理位置上的自然资源、生态系统的总和。

2、政治法治环境

主要包括政治环境和法治资源环境。公共的政治环境是指制定与实施具体的时，可能面对的总的政治状态。公共的法治环境是指制定与实施具体的公共时，可能遇到的一国或一个地区的总的法治状态，它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。

3、社会文化环境

主要包括社会环境和文化资源环境。公共的社会环境是指制定和实施具体时，可能面对的总的社会状况，它是社会人口、群体、职业、规范等等的总和。公共的文化环境是指制定与实施具体时，可能会面临的总的文化状况，它是一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和。

4、国际环境

公共的国际环境指的是对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家、国际组织相互间的竞争、合作、冲突所形成的带有一定稳定性的世界政治、经济、文化运行的秩序与格局。当代公共的国际环境虽然还没有从变动中完全稳定下来，但是，其主要的趋势已经显露出来。趋势之一即国际环境正朝着和平与发展的方向演变；趋势之二即全球化、市场化和信息化是当代人类社会发展的三大主要浪潮。

二、公共资源

公共资源是指运行活动可以获得并利用来促进运行过程的各种支持和条件，即运行所要花费的代价和必需的各种条件。充足的、可靠的资源是正常运行的基础。没有一定的条件，就不可能制定出来；即使制定出来了，也无法去实施；即便得到实施，也无力去做客观的评估。通常分为物质、人力、信息、权威资源等几大类别。

1、物质资源

物质资源是指纳入运行之中的一切劳动对象和劳动资料，通常以经费与物资两种具

体形式表现出来。在考察中的物质资源时，不仅要考虑这类资源的总量，还要考虑经费与物资供应的时间。

2、人力资源

人力资源是指投入到运行中的必要的组织机构和具有合格素质的人员。过程中的人力不仅分布在制定阶段，还分布在实施阶段，另外，也要考虑有足够的人力用于控制和评估。中使用的人力总是以一定的结构方式组织起来的。而且，过程中的人力投入，不仅要考虑规模，还要考虑素质。

3、信息资源

信息资源是指运行中必须掌握的数据、资料、情报，以及对它们的综合、加工和利用。在现代社会中，资源不仅掌握在手中，在社会的咨询机构、大众媒体和为数日益增多的科研机构中也存在大量有价值的信息。在分析信息资源时，不仅要研究一定时期某个领域中资源的类型和数量，还应当考虑信息存贮、传输和提供的方式。

4、权威资源

权威资源有多方面的含义：一是指一个社会的合法性、强制性所产生出来的威严与信用；二是指负责运行的机构和人员所掌握的确定和推行的权力；三是指社会成员对知识的了解和人们相信、支持的心理。

第四节 公共系统的划分与运行

从系统发生论的观点出发，我们可以把公共看作主体、客体与环境相互作用的产物。系统的运行实质上就是主体、客体与环境相作用的过程，它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统。它的实际运行则表现为制定、执行与监控、评估、变迁等环节所组成的活动过程。 一、系统的划分

现代化、科学化的公共系统是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互，又密切配合、协同一致，促使大系统的运行得以顺利地展开。 1、信息子系统

信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。从某种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程;而信息原则是公共决策的基本原则，信息是制定、执行、评估和监控的依据；没有信息，这些活动就无法展开。

信息子系统在过程中具有重要的地位和作用，它是系统的神经系统，为制定、执行、评估和监控及时地提供各种准确、适用的信息。它在公共决策活动中的主要作用是：（１）信息的收集；（２）信息的加工处理；（３）信息的传递。

信息子系统要为公共决策提供准确、及时和适用的信息，为过程服务，保证制定出合理的并加以有效的执行，以取得预期目标，这就要求信息系统的高效运转。 2、咨询子系统

咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，它是由前述的现代研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统。它集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其它方面的咨询服务。咨询子系统是现代化的公共决策系统的一个重要组成部分，它参与公共决策活动，在其中发挥着参谋咨询的重要作用，保证公共决策科学化、民主化。

咨询子系统是现代化公共决策系统的一个重要组成部分，它参与公共决策活动，在其中发挥着参谋咨询的重要作用，保证公共决策科学化、民主化。咨询子系统在制定活动中的主要作用是：（１）问题分析；（２）未来预测；（３）方案设计及论证；（４）其他相关问题的咨询；（５）参与评估并反馈信息。 3、决断子系统

决断子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。

决断系统具有权威性和主导性两个特点。决断子系统在公共决策活动中，享有拍板定案的权力，即具有最终决策权力，因而具有权威性;决断子系统作为系统的核心，主导公共决策活动的全过程，因而具有主导性。

决断子系统在公共决策过程中的主要作用是：（１）提出有关的课题；（２）考虑目标的确立；（３）组织方案的设计；（４）负责的最终决定。

“谋”与“断”是公共决策过程中的两种不同的职能。决断子系统和咨询子系统的关系，是“多谋”与“善断”的关系，二者相辅相成而非相互取代。决断子系统就要充分地利用咨询子系统的长处，充分发挥该系统的参谋咨询作用。

4、执行子系统

执行子系统是由执行组织及其人员特别是行政机关和行政人员所构成的。它是系统的有机组成部分，其主要职责是将方案（理想）转变为效果（现实）。 执行子系统具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。所谓的现实性，是指执行子系统能够将方案转变为效益；所谓的综合性,是指执行是个复杂的活动过程，牵涉到许多动态的因素,必须采取种种措施和行动。所谓的具体性,是指执行子系统必须将目标加以分解，使其具体化，把执行任务落实到具体的单位和个人；所谓的灵活性，是指执行子系统所遇到的是复杂多变的情况，新问题、新矛盾随时会发生。因此，执行子系统必须具有灵活性。

执行子系统在公共决策活动中的作用是:（１）为方案或项目的执行做好准备；（２）

将付诸实践，从事指挥、沟通、协调等方面的活动；（３）分析和总结执行情况。

5、监控子系统

监控子系统是整个系统的一个有机组成部分，它是内和外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对于信息、咨询、决断、执行等子系统，其地位较为特殊。它的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是执行的过程之中。目的是使目标得以顺利实施,避免的变形走样,保持的权威性和严肃性。

监控子系统在执行过程中的主要作用在于：（１）确立执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据；（２）监控执行情况；（３）反馈执行情况。

监控子系统是公共决策科学化、民主化和法制化的一个重要保障，它的发展和功能的充分发挥有助于制定并执行合理的，至少可以减少的失误，避免出现灾难性的后果。

公共决策系统或系统正是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统相互联系、相互依存、相互作用而构成的一个大系统。在这些子系统中，决断子系统是系统的核心，具有权威性和主导性特点。决断子系统根据信息系统、咨询系统提供的信息和预选方案，做出正确的判断和决策，并由总体设计部门做出切合实际的规划和计划。信息子系统是公共决策系统的一个基础。公共决策的过程，就是信息的输入、转换和输出的过程，即从信息系统那里输入决策所需要的信息，掌握人民大众对的要求和意见，形成问题，经过研究、咨询之后制定、出台，通过实施把信息输送出去，再将其作用结果反馈回来，并据此调整和完善，对它的要求是客观、准确而又及时。咨询子系统是公共决策子系统的另一个基础部分，它参与的制定，主要是根据客观实际，参照历史经验和未来预测结果，以系统内外的各种信息为基础，对决策问题提出科学的依据和可行的方案，供决策系统参考，对其要求是客观准确，并富于科学性和创造性。系统的良性运行对决断子系统的要求是：决策正确合理，规划周密可行。执行子系统贯彻决断子系统的指令，实行科学、高效的管理。它是系统运行的实践环节，其作用是使条文上的转化为改造客观世界的活动，实现目标。因此，它是主体与客体相互作用中最具有直接性的环节，对它的要求是执行坚决有力、科学高效。监控子系统主要是负责监督的制定和实施，以控制失误，确保围绕总目标执行，保证的权威性和严肃性。它还应灵敏地反映出执行结果与目标之间的差异，并及时向信息系统提供信息，使决策能得到及时调整、提高效率，对它的要求是，真实无误、及时迅速。公共决策子系统的运行正是在这些系统的相互联系、相互作用的基础上展开的。

二、公共系统的运行

系统的运行表现为各个阶段或者环节，或者说它是由一系列的功能活动所组成的一个过程。关于这个过程就究竟由多少个阶段、环节或功能活动所组成的问题，科学家们有不同的说法。德洛尔在《公共制定检讨》一书中，将过程或者系统的运行分为四个阶段18个环节，即（１）元制定阶段——即对制定的进行分析，包括

处理价值，处理实在，处理问题，调查、处理和开发资源，设计、评估与重新设计系统，确认问题、价值和资源，决定战略等七个环节；（２）制定阶段——包括资源的细分，按优先顺序建立操作目标，按优先顺序确立其他一系列主要的价值，准备一组方案，比较各种方案的预测结果，并选择最好的一个，评估这个最优的方案并确定其好坏等七个环节；（３）后制定阶段——包括发起执行，的实际执行，执行后的评估三个环节；（４）反馈阶段——多层面联结所有阶段的交流与反馈。

拉斯韦尔在《决策过程》论著中将分为七个功能活动环节，即情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止。安德森在《公共决策》一书将过程的功能活动划分为如下五个范畴：问题的形成、方案的制定、方案的通过、的实施、的评价。琼斯在《公共研究导论》一书，将系统运行看作是由如下十一个功能活动环节或阶段所构成的过程，即感知/定义、汇集或累加、组织、表述、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整/终结。

参考国外学者的看法，结合我国实践的情况，我们将系统的运行看作是由制定、执行与监控、评估、变迁等环节所组成的过程,这些环节构成了一个周期。

1、制定

从发现问题到方案的出台的一系列的功能活动过程,包括问题的形成与认定、目标的确定、公共方案的规划、公共方案的比较与择优等环节。

２、执行与监控

方案付诸实践、解决实际问题的过程，也就是将理想变为现实的过程，包括执行原则与模型、执行的过程、资源与工具、影响执行的因素、公共执行偏差及其矫正、执行中的监控等的功能环节。

3、评估

依据一定的标准和程序，对的效果做出判断，确定某项的效果、效益以及优劣，并弄清该为什么能取得成功，或者为什么导致失败。主要阐述公共评估的作用与主体，过程与模式以及评估方法等。

4、变迁

即在实施并加以认真评估之后，依据评估结果对其进行周期性调整，以至采用措施予以终止的过程或行为。