我国区域经济合作中地方间关系协调方式评价

２００６年７月　第７卷　第４期云南党校学报　Ｔｈｅ　Ｊｏｕｍａｌ　ｏｆ　Ｙｕｎｎａｎ　Ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ　Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　ｔｈｅ　ＣＰＣ　ｊｕｌ，２００６　Ｖｏｌ－７　Ｎｏ．４　我国区域经济合作中地方间　关系协调方式评价　王宝明　詹丽靖　（浙江行政学院，浙江杭州３１００１２）　摘要：改革开放以来，我国区域经济合作发展迅猛，为更好地发挥其对经济社会发展的推动　作用，我国各级也做出了诸多探索与尝试。笔者在搜集、分析相关资料的基础上，将这些实践分　类并予以评价。　关键词：区域经济合作；地方；直辖市；评价　中图分类号：Ｆ１２７　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７１－２９９４（２００６）０４－００９８－０４　随着市场经济的逐步成熟，我国的区域经济　合作发展日益迅猛。如何协调好地方间关系，迎接　区域经济一体化的到来，已成为人们共同关注的焦点。　为此，我国各级也做出了诸多探索与尝试。大体可　以分为以下三类：“行政区划调整”方式、“自上而下”的　宏观方式和间的横向合作方式。这些措施都　分别在不同程度上对我国区域经济合作的进展起到了　积极作用，但同时伴有许多缺陷与不足，客观地总结经　验教训，对日探索后更好的解决方式的有重要意义。　一、“行政区划调整”对区域经济合作的影响　现今，我国正处于由计划经济向市场经济体　制转轨的特殊时期：一方面，随着市场经济的逐　步确立与初步发展，在微观企业经济活动的牵引下，　些以专业化地区经济为特色、以各级中心城市为依　托，在生产、分配、流通方面紧密联系、互相协作，内部　具有很强集聚性的地域经济综合体——经济区，如长　三角、珠三角地区等，已在我国悄悄的发展壮大开来，　区域经济一体化初现端倪。区域经济一体化对于地区　经济发展的积极意义，已被许多国家和地区的实践证　一域为单元的地方的一级主体和利益主体地　位不断突出。再加之上级对下级政绩的考核　又往往以其所辖行政区域经济发展状况为主要标准，　各地方为追逐本地区利益的最大化，不顾市场经　济规律的客观诉求，肆意割断地区间横向经济的联　系，搞地方保护主义、重复建设，以行政区划为载体的　地方间矛盾逐渐成为我国区域经济一体化发展　的障碍。从这个层面上看，将作为上层建筑的行政区　划进行一定程度的调整，整合地方间关系，以适　应区域经济发展的进程，有其必要性。从实践结果来　看，某些地区的行政区划调整起到了推动区域经济一　体化进程的效果。如，１９９５年经批准，原属卑阳　市管辖的毫州市划归江苏省直辖。经过两年多的　建设、发展，１９９７年该地区的国内生产总值、地方财政　收入、农民人均年收入分别达到５５．８５亿元、３－３８亿元　和１，８０１亿元，与１９９５年相比增幅分别为１４．９％、５７．９％　和３３％。④同样，位于江苏省境内的淮安市在通过一系　列区划调整之后，其城市化水平在１９９５年至２００１年的　五年间由１２．６％上升到了３Ｏ．１％。②　勿庸置疑，合理地进行行政区划调整，可以减少　管理层级，提高管理效率，快速的扩大市场运作　明，对于急于发展经济的我国来说，推动区域经济一　体化的意义就显得更加重要了。另一方面，随着　对地方分权的推进，原本依附于的以行政区　收稿日期：２００６—０４一ｌ１　空间，促进资源要素的合理、优化配置，从而降低区域　内经济运行成本。但是，不是“行政区划”调整就是消　除地方间根本矛盾、推动区域经济联合的灵丹妙　作者简介：王宝明，男，浙江省行政学院公共管理教研部；　詹丽靖，女，浙江党校、硕士。　・９８・　维普资讯 http://www.cqvip.com

王宝明　詹丽靖：我国区域经济合作中地方间关系协调方式评价　药，还值得商榷。首先，“作为一种政治现象，政区由国　家立法所创制和变更，有其可变性的一面；但另一方　面，政区有继承性这一重要特征。政区一经划定，往往　能够长期稳定下去，甚至旧的国家机器被打碎了，原　有的政区却被保留下来，政区的这种长期延续性又在　人们心理上形成强烈的地域观念，使之成为一种不易　改变的社会文化现象。④此外，行政区划作为国家行政　管理的基本手段，是政权建设的基础和重要组成部　分，若要对行政区划作出调整需要考虑多方面因素，　如是否有利于国家行政管理、国民经济建设、民族团　结与稳定等等。这一方面说明行政区划调整的复杂　性，另一方面也显示出行政区划调整需要较高成本。　其次，如前所述，大多区域进行行政区划调整的目的　都是为了更好的促进区域经济一体化的发展，但阻碍　区域经济一体化进程的根本原因是行政区划问题吗？　答案是否定的。区域经济一体化是商品经济发展到一　定程度的产物，它是一种立足于区域性、以市场为导　向的全方位或综合协调性的区域经济开发形式，即市　场经济是其生成的母体及其存活的必要条件。这　样看来，尽管地区合作中的冲突往往是通过行政区划　的形式表现出来的，但导致冲突的根本原因不在于行　政区划本身，而在于行政区划中的能动性主体——地　方在经济管理过程中运用了太多行政的手段而　非符合市场规律的方式，即“阻碍区域经济一体化的　根本原因不是行政区划，而是职能未能适应我国　市场经济的发展转变到位。”④因此，在职能得不　到根本转变的情况下，盲目地将行政区划的升格及合　并当成解决区域经济一体化中间冲突的灵丹妙　药，是对这一问题的表面化与简单化。　二、“自上而下”的宏观方式　１、关于推动区域经济一体化的宏观措施及　成效简介　“自上而下”的宏观方式，即试图依靠政　府手中掌握的宏观权力，通过经济、行政、颁布法　律法规等措施，均衡地方间利益，协调地方　间关系的一种措施。建国初，我国国民经济发展主要　以计划为主导，建立专业化分工体系、开展区域　分工合作也被视作一种实施计划经济的重要手段。上　世纪５０年代起，就曾组织过地区经济协作与　对口支援活动，并为此划分了六大经济协作区。改革　开放以来，我国区域经济合作大致经历了开始兴起、　全面铺开、深入发展与迈向规范化四个阶段⑨，其间，　采取了一系列宏观措施以推动区域经济一　体化进程，并取得一定成果，如表１所示。　——）　成效　表１：　机构推动区域经济一体化的措施及成效简介（１９７９年阶段　时间　措施　开始兴起阶段　（１９７９一ｌ９８４）　提出：“扬长避短、发挥优势、坚持自愿、组织联　１９８１年我国第一个区域经济合作组　１９７９正　合”的原则　织华北经济技术协作区成立，之后，　１９８０正　制定了《关于推动经济联合的暂行规定》　上海经济区、东北经济区等相继成立，区　ｌ９８４９　．域经济合作范围开始扩大。　国家经委、计委、民委和国家物资局联合召开“全国经　济技术协作和对口支援会议”　全面铺开阶段　（１９８４－－１９８６）　深入发展阶段　（１９８６－－１９９２）　《关于经济改革的决定》明确指出：“对外　区域经济合作组织发展到近１００个；１９８５　要开放，国内各地区之间更要相互开放……大力促进横　年后，中西部也建立广泛的区域经济合　１９８４年秋　向经济联系作组织。　促进资金、设备、技术和人才的合理流动，　发展各种经济技术合作……加速我国现代化进程。”　颁发《关于进一步推动横向经济联合若干问题　１９８５正　的规定》，对横向经济联合的原则和目标等问题作了　区域经济合作组织内部的机构设置合　具体、明确的规定。　发出《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商　作手段与内容等不断得到完善，区域间　１９９０正　品流通的通知》交流与合作发展较快；区域经济合作研　《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲　究受到广泛重视。　，、。　１９９１正　迈向规范化阶段　（１９９２一）　要》提出巩固、完善各种区域合作组织和各种经济网络。　国家计划决定开展７大区区域经济规划工作，此后，由　七大经济区（除西南地区外）规划　国家计委组织，分别对长江中下游沿岸地区、东北经　ｌ９９２年　济区基本上都没有批准，也没有真正投入实　西北经济区、西南和华南部分省区、环渤海地区　施、进行了统一规划。　。　１９９３年底　颁布《关于建立社会主义市场经济若干　标志着我国区域经济合作有了规范的体　问题的决定》　制保证，开始迈向规范化阶段。　资料来源：根据《中国区域经济合作发展研究》⑥和《中国区域发展的理论与实践》⑦资料整理　－９９・　维普资讯 http://www.cqvip.com

云南党校学报　２、“自上而下”宏观方式的局限性分析　究其根本，区域经济一体化过程中地方间冲　突的根源在于利益上的差别。在不同地方间的博　弈过程中，双方往往会选择保护本地市场，以实现自　身利益最大化。从这个层面上讲，作为各地　方理论的共同上级，相对超脱于地方利益之外，　从而能够作为第三方在地方间博弈过程中充当　裁判和协调人的角色。因此，在协调区域经济合作中　的地方是冲突方面，的宏观作用不　可或缺。然而硬币的另一面却是，随着对地方的　分权化改革，地方在代表对本地区进行　宏观管理利的同时，地方还代表本地区利益　主体，争取支持，以实现本地区利益的最大化。也　就是说，地方与之间同样存在着利益上　的差异。因而，一旦宏观有损于某地区利益，　当地地方往往会利用自身信息优势隐瞒真实信　息而采取机会主义行为。可见，单从理论上分析，希冀　通过自上而下的宏观方式来实现地方间的　协调，以推动区域经济一体化进程，具有不现实性。　此外，抛开与地方间利益差异不　管，从现实情况来看，的宏观能力已大大削　弱了。改革以来，我国多次对财政体进行改革，财　政收入占全国财政收入的比重不断下降。“据１９９３年　时的统计，我国财权集中程度不仅比单一制国家　低得多，甚至比联邦制国家还低。例如，比澳大利亚低　１８个百分点，比德国低ｌ１个百分点，比美国低４个百分　点。”④虽然自１９９４年实行财政分税制改革以后，在一　定程度上提高了集中收入的程度，但是从财　政分税制所集中的绝大部分收入仍要按照各省基数　返还到原省，因而，实际上能够可以用于宏　观的财力并没有显著增加。再加之因金融宏观调　控。制度存在严重缺陷而导致的金融能　力不强，因权力下放而导致的组织能力　下降，就连国外学者也不禁感叹：“中国的行政机　能很低，地方并不绝对服从的指导，政　府的行政指导对民间的作用也并不十分有效。”⑨　三、间横向合作方式　１、我国区域经济合作组织发展现状　间横向合作方式，即试图通过构建间合　作机制，依靠地方间的协商、沟通，协调相互间关　系，以推动区域经济一体化发展。早在上世纪８０年代　初，随着经济管理的初步改革，我国各地就出现　了一些经济联合形式。如，１９８０年有长三角地区１５个　城市代表参加的“上海经济区划办公室”成立；１９８１年　・１ｏｏ・　华北地区在呼和浩特市召开了经济技术协作会议并　成立了我国第一个区域经济合作组织——华北经济　技术协作区（由京、津、冀、内蒙组成）。“２０世纪８０年代　末，全国已共有３００多个分布广泛、形式多样的区域合　作组织。”　万清等把这些遍布全国区域合作组织分　成了四种类型：省（区）际间的经济协作区、省毗邻地　区经济协作区、省内经济协作区和城市间经济协作网　络。⑩近年来，经济协作更是蓬勃发展，全国各地成立　了一大批经济合作区，如闽浙赣皖九方经济协作区、　淮海经济协作区、中原经济协作区、西南经济协作区、　长江三角洲协作区、武汉经济协作区、黄河经济协作　区等。大量以经济协作区为载体的区域合作组织应运　而生，通过组织不同地区间开展双向经验交流和参观　学习，定期召开高层领导人联席会议，成立省（市、区）　长或专员联系会等方式，加强区域内的经济合作　与交流。　２、合作组织的成效　首先，从其产生的源头来看，与在２０世纪　５０—７０年代设立的六大经济协作区，以及在２０世纪９０　年代倡导的七大经济区内涵不同，“区域性经济协作　与家庭联产承包责任制、乡镇企业以及外向型经济一　样，是我国改革开放以来市场经济的产物，是自下而　上群众自己创造出来的”。＠由利益均沾而带来的这种　内生性动力，使得地方参与合作的积极性更加高　涨，地方间合作效率更高，与前面提及的两种方　式相比，也更加符合市场经济的逻辑。其次，从区域合　作实践来看，区域合作组织通过带头磋商、加强交流，　逐步扩大区域内部合作领域，确实为区域经济一体化　进程做出了自己的贡献，使得经济协作区取得了丰硕　的经济合作成果，如表２所举实例。　最后，近年来，各地区域经济合作组织通过编制　区域合作规划、建立合作制度和机构、设立稳定的信　息交流渠道和网络，呈现出了制度性一体化的发展态　势，区域经济合作组织的这种规范化、稳定化，使得我　们有理由对其在区域经济一体化中扮演更重要的角　色充满信心。　３、当前区域经济合作组织的缺陷分析　如前所述，区域经济合作组织的出现对于协调地　方间矛盾、加强相互间协作、推动我国区域经济　一体化进程有着诸多积极意义。而且，近年来区域合　作组织也呈现出了逐步健全的发展态势，但仍存在许　多不足与缺陷，首先，我国现行某些缺陷的存在　便得合作组织缺乏成长土壤。其中，对地方　进行政绩考核是控制地方的重要　手段。而目前我国所采用的是一种压力型政绩考核制　度，上级为完成一定指标，利用行政权力通过层　维普资讯 http://www.cqvip.com

王宝明　詹丽靖：我国区域经济合作中地方间关系协调方式评价　表２：　国内区域经济合作组织对推动区域经济一体化贡献实例　合作内容　区域合作组织名称　合作成果　西南六省（区市）七方经济协调会　基础设施建设　ｌ９８４一ｌ９９４年修建断头公路４９条，近千公里。　联合建成三门峡和风陵渡两座黄河公路大桥　就联合治理淮河环境污染初步达成共识　针对黄河断流污染、水土流失严重等问题，于ｌ９９９年年会上提出　制定黄河法的提案并上报到黄委会　、晋陕豫黄河金三角协作区　淮河经济协作区　环境保护　沿黄９省１ｌ方经济协作区　长江三角洲　促进物质、商品、　资金、技术、人　２００４年ｌ１月２日，由沪苏浙三地人事厅局联合发起的“长三角地区首　届网上人才交流大会”拉开了帷幕，属全国首次。　１９８８－－１９９６年初共达成协作项目２７８９个，新增产值３８．１亿元，创利　税８．４亿元，物资商贸协作金额８１８亿元，融资１９６亿元，组建起企业　，员、信息交流　重庆经济协作区　联合体５３２个。　资料来源：根据《中国区域发展的理论与实践》、（２００４－－２００５年：中国区域经济发展报告》资料整理　层分解和量化的方式，给下级下达任务和指标，　并以完成任务和指标的实际状况作为绩效、　政绩评价和奖罚的直接依据。“在以经济业绩优位或　者说ＧＤＰ标准崇拜的评价体系中，一些地方　是不可能冒着‘乌纱帽’被摘的危险，去搞那种吃力不　讨好的合作工程的，哪怕长远利益是多么的诱　人。”＠由此看来，现行政绩考核制度的不合理性使得　地方参与间合作的动力大打折扣。其次，正　如前面所提到的，跨区域之间的合作是建立在双　方或多方共识的基础之上的，而共识的达成又是建立　在双方或多方共同利益实现的基础之上的。然而，现　实情况是各地方间既存在着共同利益，如基础设　施建设、环境保护、区际公共事务管理等，也存在着许　多利益冲突，如招商引资等。　注释：　⑩张万清等：《区域合作与经济网络》，经济科学出版社，　１９８７年版，第３２—３３页。　⑩费孝通：《在淮海经济区第八届专员会议上的讲　话》，《淮海经济区第八届专员会议文件汇编》，１９９３年１０　月。　⑩唐亚林：《长三角城市运作反思》，《探索与争　鸣》，２００５年第１期。　责任编辑：陈文兴　①张锋：《皖南地级市行政区划研究——以宣城市为例》，　《经济地理》，２００１年第１２期。　②毛广雄：《行政区划调整对区域发展的影响初探——以　东苏省淮安市为例》，《农村经济》，２００５年第９２。　③周振鹤：《行政区划改革的几个关键问题》，《中国行政区　划研究汇编》，中国社会出版社，１９９１年版，第７４页。　④王健等：《“复合行政”的提出》，《中国行政管理》，２００４年　第３期。　⑤⑥张可云等：《中国区域经济合作发展研究》，《江汉论　坛》，１９９５年第１期。　⑦⑩陆大道等：《中国区域发展理论与实践》，科学出版社，　２００３年版。　⑧周振华编：《地区发展》，上海人民出版社，１９９６年版，第　５９页。　⑨南亮进：《中国的经济发展——与日本的比较》，经济管　理出版社，１９９１年版，第２５页。　・１０１．