关于经营城市道路的研究与思考

关于经营城市道路的研究与思考

汪广丰

(南京市市政公用局,江苏南京　210004)

摘　要:以南京市的城市道路管理现状及其改革发展为例,引入经营城市道路的理念,探讨经营城市道路的途径与对策。

关键词:南京市;城市道路管理;经营城市道路

中图分类号:U418　文献标识码:B　文章编号:100927716(2003)0220084204

1　南京市城市道路管理的现状与存在问题

　　南京市现行市政设施管理和养护的基本模式是:管养合一,市、区两级管理。由于城市道路的公共性,其资产管理与运作难度远大于一般企业国有资产,存在的突出问题是:

(1)忽视城市道路的资源功能,城市道路的建设和维护管理单一依靠不断投入,完全是提供无偿使用和无偿服务的公品。由于资金不足,在建设过程中往往配套不能到位,留下一些后遗症,如近年市民反映的无灯道路、无排水设施道路等。

(2)城市道路所有权与经营管理权不明确,城市道路载体资源功能被各职能部门、社会企业乃至个人分肥,甚至为投机分子所占用,造成资源的流失浪费。要想富,先占路,靠路吃饭的不仅有户外广告业,还有马路市场、摊点、亭棚、停车场。现行市、区两级管理使资产所有者主体分散,更加不明确,区级管理职能因干扰因素多而受到削弱,难以对城市道路占用挖掘实施有效管理,有时道路占用、挖掘费都难以收取,甚至挪用、流失。

(3)多头管理,造成部门分割和管理无序,严重损害了整体形象和城市道路管理的权威性,影响城市道路整体功能的发挥。几顶管不住一顶破草帽的原因不仅仅是因为职能交叉,更是利益的交叉。缺乏从城市总体角度重新整合职能和利益的整体考虑,忽略了对城市道路投入产出循环机制的系统研究。较为明显的例子是,由

于多头管理,缺乏统一协调规划,城市道路地下管线位置十分紧张,地下空间未能得到充分合理利用。

(4)作为经常性特殊投资形式的城市道

路养护经费不足,又使用不当。养护单位冗员过多,养人负担沉重,加之缺乏必要监督约束机制,经费使用为粗放型管理,管养单位一般先留出人员工资,再考虑设施养护,往往弃养设施而先养人,弃社会效益而只顾经济效益。设施完好水平下降,养护经费使用效益不高,同样是国有资产流失的一种形式。

(5)经营城市道路缺乏相应的和法规依据。

2　创新思路,树立经营城市道路理念

211　转变观念,引入经营城市道路理念

随着城市化进程和改革开发的加快,起源于20世纪50年代西方城市经济学的经营城市成为

广泛认同的城市建设与管理新理念。

所谓的经营城市道路,是经营城市的重要内涵,就是用市场经济的观念重新认识城市道路,运用市场经济手段对构成城市道路空间和城市道路载体的自然资本(如土地)和人力作用资本(如道路、桥梁)以及相关的延伸资本(如冠名权、经营权、使用权)进行聚集、重组、配置和市场化运营,最大限度地盘活现有存量资源,利用闲置资源,吸引增量资源,合理配置整体资源,挖掘潜在资源,创造再生资源,通过发挥城市道路载体资源功能和利用效益,使城市道路资产从实物形态转化为价值形态,从单纯建设维护转化为资本运营,多方开辟资金来源渠道,使投入与社会投入有机结合,以达到为城市道路发展提供资金的目的,形

收稿日期:2002205208

作者简介:汪广丰(1966—),男,陕西西安人,工程师,南京市市政公用局副,从事技术管理工作。

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成城市道路建设、管理、维护的良性循环机制,实现城市道路资产保值增值,使城市道路资产规模不断扩大、资产质量不断提高,以促进城市资产增值和经济发展,营造城市最佳投资环境和人居环境,通过创造城市品牌、体现城市特色来提高城市知名度,增强城市总体经济实力和综合竞争力。

经营城市道路的主体是市,客体是城市道路资产,其行为是行为和市场行为的复合体。经营城市道路应当遵循以下原则:

(1)经济效益、环境效益、社会效益相统一、需求的公共利益与投资者自身利益相结合的原则。经营城市道路必须符合需求、社会公共利益,由制定统一、统一规划,实施统一市场管理和宏观、协调各方利益,通过制定法规、出台、必要的行政审批和契约合同、市场选择等激励约束机制,使投资企业对自身盈利的追求,转化为对公共利益的间接满足,在实现社会效益、环境效益的过程中实现经济利益的最大化。

(2)谁投资、谁受益,收益与风险相一致的原则。切实保证投资者合法、合理收益,营造“亲商、安商、富商”的气氛,使投资企业在承担风险、满足公共利益、实现社会效益、环境效益的过程中真正能够有利可图,实现其经济利益的最大化。

(3)能市场化运作的市场化运作的原则。直接投资、运营坚持有所为有所不为的方针,最大限度减少直接投资、运营的范围。凡社会资金愿意投入的让社会资金投入,只投资那些社会资金不愿投入或无力投入的公共事业。城市道路设施效益主要体现为外部性、难以量化到具体收益个人、通过收取费用收回投资的非经营性资产成分,由财政集中有限投资给予支持。城市道路设施服务可量化到具体收益个人、可通过收取费用收回投资的经营性资产成分,财政不投资或给予少量资金引导、支持。

(4)公开、公平、公正、透明的原则。改革行政审批制度,严格依法行政,通过市场规范操作,而不是计划指令,依靠公开、平等的竞争,配置社会公共资源,以法律规范、以契约合同界定权力与义务。

(5)以路养路,道路收益用于道路的原则。经

营城市只是把道路产权与经营权适当分离,通过出让经营权达到筹集资金、方便管理的目的,实现城市道路良性循环。经营城市道路所得必须再投

城市道桥与防洪　第2期2003年3月

入城市道路建设和维护管理,如果为经营而经营

或将经营收益投入其他领域或片面只投入建设,就会使经营城市道路变味,失去本来意义。

(6)经营与管理相统一的原则。经营城市的目的是为了更好地管理城市,是利用经济手段来制约盲目低效使用城市道路资源的行为。

212　正确认识城市道路国有资产的特点,区分经营与非经营性成分

城市道路是重要而又特殊的国有资产,因其本身特有的公共属性,不同于一般商品和劳务,这就决定了城市道路国有资产管理与运作,不同于一般的国有企业资产管理的特点,主要体现为:(1)资产使用权属于全社会,使用效益主要体现为社会效益,以经济和社会发展为回报,并辅之以补偿性的有偿使用,依靠税收和土地收益(级差地租)获取。(2)设施管理(即资产管理与运作)成果对社会经济发展具有基础性作用。(3)资产使用过程的无偿性和使用的社会性,设施使用具有不可分割性、主体功能不可计量收费和无排他性。(4)城市道路国有资产所有权属于市。投资者(包括按BOT、TOT方式建设的投资者)只能获得一定期限的投资回报权。而城市道路设施的整体性、系统性、全面性又决定了城市道路所有权只能属于市,设施养护经费来源于财政。(5)城市道路国有资产管理由实物量管理和价值量管理两部分(一般国有资产管理以价值量管理为核心)。

城市道路资产的特点,决定了城市道路资产包括经营性和非经营性两种成分。经营城市道路设施的重要内容是:在不影响城市道路基本功能发挥的前提下,盘活城市道路国有资产,按照有偿使用原则,开发利用城市道路可经营资产,将所得用于城市道路建设、维护和管理。为保证城市道路设施完好和基本功能发挥,由财政拨付城市道路养护经费,是必不可少的一种经常性特殊投资方式。在这方面经营城市道路设施的任务是:提高养护经费的使用效益,加强养护,延长城市道路设施使用寿命。设施养护经费仍然来源于财政,变革的只是支付机制。

3　经营城市道路的途径与对策思考

311　改革行政审批制度,重构城市道路产权制

度,是经营城市道路的前提

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城市道桥与防洪　第2期2003年3月

重构城市道路产权制度,不能采取国有企业产权制度改革建立国资局、资产控股经营公司、企业三个层次的国有资产经营监管模式,应当通过国家、地方立法,明确市是城市道路产权主体,市将城市道路的经营管理权授予市级城市道路行政主管部门,实行市级审批、分级监察的城市道路管理制度,由市城市道路行政主管部门统一接受城市道路挖掘占用申请,统一颁发城市道路挖掘占用执照,负责全市城市道路现场管理和日常检查监察管理的监督与检查工作,由区级市政管理部门负责划定区域内的城市道路现场管理和日常巡查监察管理工作,将养护作业重心下移与市级审批、分级监察有机结合,完善“两级、三级管理”网络。

312　抓住规划龙头,保证经营城市道路有序、健康发展

一个科学的城市规划本身就是一种财富。只有在规划指导和下,经营城市道路,才能保证城市和城市道路整体利益的实现。城市道路管理部门应当同排水、路灯、供水等其他专业部门一样,组织城市道路专业规划的编制,由规划部门审核后,纳入城市总体规划。首先,在广泛调研、充分论证的基础上,尽快完成南京老城城市道路环境整治规划、城市道路专业规划、路灯专业规划的论证报批工作,付诸实施。其次,依据规划,制定行业三年、五年及中长期发展计划完善城市道路标准化美化工程计划、无灯区改造计划与方案,超前储备项目技术方案,有效控制行业发展秩序和节奏,形成“规划一批,储备一批,设计一批,施工一批,投用一批”的良性循环。

313　管养分开,实现养护市场化,通过市场配置养护权和养护资金

建立适应社会主义市场经济的市政设施管理和养护机制,将现有市政管养单位分离为进行专业化管理的事业单位和市场化运作的养护企业,实行管养分开。管理单位代表市市政设施行政主管部门依法、规范、专门从事市政设施管理工作,只管不养,其管理经费由市市政设施行政主管部门根据其管理绩效考核结果拨付,管理权集中于市级管理部门。养护单位按照政企分开、政资分开的要求,现代企业制度组建养护企业,通过市场竞争取得一定期限的市政设施维护权,与管理事业单位签订合同,包设施完好率、包维修及时

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率和工程优良率,定期接受管理部门的检查和考

核,养护经费按完成的实物工程量决算,多干多拿,干好才拿,提高养护维修率、养护质量和养护经费使用效率。

314　加快立法,健全法制,构筑完备的市政管理法规体系

应尽快健全适应社会主义市场经济的、严谨、科学、统一、完备的城市市政设施管养法规体系和法律保障体系。按国家有关法规尚未出台前,地方立法可先行一步原则,首先,争取南京市城市市政设施养护企业资质管理规定、南京城市道路井框盖管理规定、南京市市政设施养护招投标管理办法、南京市城市道路广告经营权出让管理规定、南京市城市道路空间使用管理规定、南京市城市道路挖掘占用管理规定早日出台,有效构筑完善的市政管理框架,为市政设施管理提供基本法律依据和保障,将排水管理纳入法制化轨道,促进依法治市。其次,依据法规,修改、制定有关市政管理的规范性文件。

315　改革城市道路投融资机制

通过城市道路投融资机制改革,建立为主体的建立多元化城市道路投、融资和市场化建设管理模式,积极鼓励社会资金参与,积极吸纳增量资金,多渠道融资,多主体投资,多经济成分运营,使城市道路建设从主要依靠,转变为主要依靠社会,改变计划经济下统包一切的传统做法,在引导、统一规划、宏观控制下,放手让社会经济组织去建设和运营,积极推行BOT、TOT、BOO、BTO等国际通行模式,形成城市道路的投资、建设、回报的良性循环。可通过物权交换、钱物交换或土地开发权交换,转让迫切需要而又无力建设的城市道路项目建设和经营权;也可出台优惠吸纳企业垫资建设城市道路,使企业在项目建成后综合经营中获得回报。大胆举债,以城市财政为担保,用别人的钱干自己的事,寻求城市发展的先机之利。在大型城市道路建设项目通过发行债券、股票等方式融资。

316　将城市土地收益,部分用于城市道路建设、维护

土地收益也是城市道路资产经营收益的重要体现。垄断土地一级市场,建立土地储备中心,实行土地使用权公开招投标拍卖出让制度,实施土地经营。在此基础上,用活城市土地资源,将

城市土地收益,部分用于城市道路建设、维护,是世界各国和广东城市的可资借鉴的成功经验。在土地出让协议中,明确开发商承担一定数量的城市道路建设和一定时限的道路养护责任,作为土地竞标条件。以路带房、以房补路,是国内城市普遍采用的方式。

317　引进资本运作,开发经营城市道路可经营资产

在不影响城市道路基本功能发挥的前提下,盘活城市道路国有资产,按照有偿使用原则,开发利用城市道路可经营资产,将所得用于城市道路建设、维护和管理。(1)有偿转让城市道路设施的冠名权。这是城市道路资产中无形资产部分,过去对其价值重视不够,对其资产效益开发不足。将转让所得再投入城市道路建设与维护。(2)通过市场配置,有偿出让城市道路广告经营权,所得统一交纳财政,专款用于城市道路维护管理。为保证有偿出让城市道路广告经营权的收益,电话亭、绿岛、邮筒、果皮箱等城市道路各类附属设施严禁设置广告。(3)严格控制占用城市道路设置停车场、市场,并由城市道路管理部门加强管理,堵疏结合,加快公共停车场和市内农贸市场建设。对现有马路停车场、农贸市场收益进行再分配,大部分用于城市道路养护。(4)借鉴成都、上海等地做法,通过拍卖、租赁已建成的城市道路设施经营权,把变现资金用于城市道路维护和建设。(5)针对社会热点问题,在加强对城市道路各类检查井框盖管理的同时,在其维护上探索市场化、产业化的新路。可组建吸纳各管线单位和社会资金入股的股份制公司,统一维护管理各类井框盖。

318　吸纳社会资金参与管线下地和共同管沟建设

城市道路无序、反复挖掘,形成“马路拉链”现象,影响城市正常秩序和市民生活,造成投资浪费,已成为社会反映强烈、市民深恶痛绝的弊端。在地下空间利用上,应当吸收社会资金,加快共同管沟建设,通过向占用单位收取租金获得回报。一方面减少重复建设,减少马路开挖,另一方面合理利用地下空间资源,做到安全运营,提高管线抗灾害能力。在有条件的路段,鼓励建设共同管沟。建设费用由有关管线单位分摊,由市城市道路行政主管部门作为建设的责任单位和吸纳社会资金参与管线下地试点的操作主体,并负责组织实施城

城市道桥与防洪　第2期2003年3月

市道路杆管线下地工作,统筹制定相关法规和实施方案,组织、协调实施工作。南京市已经在七条景观路范围内,先行开展吸纳社会资金参与老城环境整治管线下地试点,取得经验后,再行规范推行。

319　建立城市道路设施空间有偿使用制度

出台《南京市城市道路设施空间使用管理规定》,征收城市道路设施空间有偿使用费。占用城市道路载体设置应当依据有偿占用城市公共资源的原则,交纳占用城市道路费用。

3110　加强城市道路占用挖掘管理,征收城市道路挖掘、占用费用建立市城市道路行政主管部门统一审批、征收全市城市道路挖掘、占用费用,实行财政专户储存,按照收支两条线的预算为资金管理制度,主要返还用于各养护单位所管养设施的养护和管理。利用统一征收的全市城市道路挖掘、占用费用的惩罚性收费部分,集中用于全市道路出新改造,为老城环境整治补充部分资金。新建、改建城市道路设施五年内、大型翻建城市道路设施三年内不准挖掘。因特殊原因,确需挖掘的,须报市批准,并严格按规定加收1至3倍的挖掘修复费。3111　提高城市道路养护水平,提高养护经费使

用效益

提高养护经费的使用效益,加强养护,延长城市道路设施使用寿命,是保证城市道路资产保值增值的重要手段。要实施CDBM工程,变革城市道路养护作业方式,就要变过去经费安排按各养护单位设施量分摊,小修小养、见洞补洞,大中修经费过于分散使用,养护经费不足而又使用不当,为集中资金,改善主次干道重点设施的管养,干一条道路,成一个精品,巩固一条效果,出一定效益;变侧重路面养护,为强化全面养护;变仅重视道路交通功能,为综合考虑道路交通、景观环境等综合功能;变突击抢修,为道路预防性养护;变以人工劳动为主的落后生产方式,为机械化科学维护方式,相应减少养护人员,减员增效,促进生产力水平的提高;根据实际情况,逐年增加养护机械购置投入,提高城市道路养护作业机械化程度,提高养护质量、工作效率和技术水平;变养护经费的不当粗放使用,为根据轻重缓急,集中、高效、优化使用,提高有限经费的使用效益。

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