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城乡基本公共服务的均等化
作者：胡琳琳 郭万超
来源：《开放导报》2013年第04期
[摘要]实现城乡基本公共服务均等化是统筹城乡发展、建设和谐社会的重要内容。当前在城镇化速度加快的条件下，城乡结构和形态处在不断变化之中，需要新的制度安排和资源配置方式。应建立公共服务的动态调整机制、需求表达机制，通过市场机制、技术手段等实现公共服务资源的有效配置，通过过渡性制度安排解决特殊人群问题，通过社会保障均等化促进公共服务均等化等。
[关键词]城镇化 公共服务 均等化 资源配置
[中图分类号]F291 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2013）04-0012-04
实现城乡基本公共服务均等化是减少城乡差距，体现以人为本和弥补市场公品供给失灵的重要制度安排。随着城镇化速度加快和农村社会形态的转变，原先的制度安排和资源配置方式已不能满足新的要求，应适应城乡发展的新形势，按照公共服务资源配置原则，做到城乡统筹、科学规划、动态调整，提高公共服务资源的配置效率。
一、城乡基本公共服务均等化的主要内涵
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城乡基本公共服务均等化是指以为主体，以农村为重点，在城乡间合理配置公共服务资源，向城乡居民提供与其需求相适应，不同阶段具有不同标准，最终大致相等的基本公共服务，使城乡居民在享受基本公共服务的数量、质量和可及性方面都大体相当。对均等化一般有两种理解，机会均等和结果均等。机会均等是指全体社会成员在接受提供的基本公共服务上具有大致均等的机会。结果均等是指公民个人在使用或者消费公共服务时标准是基本一致的，因经济发展与财富不平衡无机会支付或付不起基本公共服务使用费的情形基本得到消除。
城乡基本公共服务均等化并非绝对的平均化，而是机会的均等和结果的相对均等。机会均等保证基本公共服务分配上起点公正。结果的相对均等是从基本角度出发，保证底线的平等。要承认在我国现有的国情下，即使是的公共财政做到了投入的平均化，由于区域差别、城乡差别、历史文化甚至地理因素的差别，其结果都不可能实现绝对均等。因此要根据城乡经济发展、社会环境、人文风俗等方面的不同，以居民需求为导向，以保证服务效率为前提，因地制宜地提供公共服务，将城乡公共服务差距控制在合理的、可接受的范围之内。
实现城乡基本公共服务均等化也要充分考虑资源的配置效率问题。基本公共服务均等化主要体现的是一种公平正义的发展理念。在评价资源配置的结果时。福利经济学的两大基本原则，公平原则与效率原则是必不可少的。二者既互为条件，又存在一定取舍。一方面，实现城乡基本公共服务的均等化，特别是提高农村公共服务水平，能够提高社会资源的配置效率；另一方面，均等化本身又可能造成资源配置的低效率。因此，这里涉及到公平与效率的权衡问题。效率，主要是指公共服务资源配置效率，即单位服务产出的社会福利水平是否达到最大。由于城乡人口密度、聚居方式等的差异，尤其是农村人口向城
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镇的迁移和流动，公共服务资源配置应在保证服务可及性的情况下注重规模效益，根据城乡人口、区划等的具体实际和不断发展变化的形势进行科学合理的规划。
二、城镇化与农村社会变化对基本公共服务的影响
随着我国城镇化进程加快和社会主义新农村建设的深入，农村社会正在发生深刻变化。在这种情况下，公共服务的提供主体、层次和服务对象都有所变化，是公共服务资源配置中需要统筹考虑的因素。
（一）农村人口加速转移和流动
根据人口计生委《中国流动人口发展状况报告（2012）》，2011年中国流动人口已达到2.3亿，其中78.7%为农业户口。农村人口的转移也导致了农村行政区划的减少。以北京市为例，从2000年到2009年十年间。郊区乡镇建制从214个减少到182个，行政村从4044个减少到3950个。伴随着农村人口的大迁徙，农民工子女也越来越多地迁入城市。按照国际经验，城镇化率30%-70%之间是城镇化快速发展阶段，我国城镇化仍处于加快发展的区间，未来10年仍将保持较快的速度。农村人口向城镇的快速转移，不仅造成农村人口对公共服务的消费能力不足，而且对公共服务的付费水准有明显的约束要求。当前农村基本公共服务的供给如果忽视这一点，仅仅按照农村人口的常态来计算，按照城乡同等标准配置公共服务产品，势必又要形成新一轮的公共服务资源重复建设。
（二）农村人口结构的变化
在计划生育和社会经济发展的相互作用下。我国农村人口生育率和死亡率下
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降，直接导致了农村人口老龄化。另外，在改革开放和城市化的推动下，农村劳动力从农业中脱离出来进入城市务工。这些务工者中，20岁至45岁的男性较多、绝大多数农村妇女还留守在农村。所以，从年龄结构和性别结构来看，我国目前农村人口结构中呈现出老年人多、妇女多、儿童多的“三多”情形，相对于城市，我国农村人口老龄化形势更加严峻。截至2009年底，我国60岁以上老年人口有1.67亿人，其中1.05亿人是农村老年人。根据《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，截至2010年，我国0-17岁农村留守儿童已达6103万，其中有近205.7万处于独居状态。2005年以来农村学龄前留守儿童（0-5岁）规模快速膨胀，2010年达2342万，比2005年增加了757万，主要是在异地城市工作的年轻父母不具备抚育幼儿的生活条件。
（三）农村人口聚居情况的变化
在社会主义新农村建设过程中，逐步引导农民由散居向聚居发展。主要有几种情况：一是地方实施新农村规划，将新农村聚集点作为新农村的建设示范；二是基于土地利益，地方通过农村土地整理，特别是村庄治理，通过“农民被上楼”实现土地利用指标；三是考虑公共设施的集约，通过新村庄建设，取代传统的自然村庄。还有一个重要现象是工业园区。园区不仅是工业经济聚集地，同时还是新村庄或者说小城镇聚集区。为实现工业园的快速发展和可持续发展，人口聚集和为园区劳动力配套的聚集区，成为新农村建设的内容。为使新的聚集区安定和正常发展，地方从新聚集区公共设施配套考虑，通常教育、卫生等基本公共服务也在规划和实施中。人口的重新集中居住对公共服务资源的配置提出了新的要求。
（四）城市中流动人口聚居点的形成
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“城中村”、“城郊村”不仅在大都市存在，在中小城市中也大量存在，成为农民工等流动人口的聚居点。这些地方大多环境质量差，社会治安压力大，公共服务设施落后，成为城市公共服务体系和农村公共服务体系都遗漏的角落。城乡公共服务均等化要对类似“城郊村”、“城中村”地区给予充分的关注，通过公共服务体系的建设促进农民工市民化。
三、城乡基本公共服务均等化的资源配置原则
根据城镇化和农村发展的新形势，提高公共服务资源的配置效率，在城乡基本公共服务均等化过程中，应遵循以下原则：
1 城乡统筹，以城带乡。公共服务的非均等化，主要差距在农村，重点任务也在农村。因此统筹城乡，关键在于解决农村的基本公共服务不足问题。但是，由于农村人口分布相对分散，以及频繁的人口流动，公共服务资源没有足够的人口作为支撑。在这种情况下，应做到统筹城乡。以城镇为核心服务和辐射乡村，提升乡村公共服务设施水平。根据人口分布情况，将乡村小城镇或中心村作为农村公共服务设施的核心基层单位。
2 远近结合，动态调整。在公共设施规划中既要考虑近期需求，又要着眼长远，充分考虑到人口城镇化的长期趋势，适应农村地区未来人口分布变化。注重规划的科学性、长期性，在长期规划的框架下考虑短期规划，并在资源配置中留出调整的空间。适时对人口和居住情况进行调查，评估和掌握需求的变化，根据需求变化对资源配置进行调整。
3 以人为本，按需配置。由于城乡在人口结构、就业方式、生活方式等方面的差
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异，城乡公共服务的内容和形式不可能完全一致。应按照城乡居民的特点和实际需求设计公共服务项目和配置公共服务资源。
4 技术创新，弹性配置。随着科技的进步，一些新的公共服务资源配置和提供方式，为弹性配置资源创造了条件，例如远程教育、远程医疗、流动医疗服务车等。在城乡基本公共服务均等化的过程中，要适应农村发展变化的特点，充分运用现代科学技术，实现公共服务资源的弹性配置。
5 低水平广覆盖，不留死角。我国刚刚迈入上中等收入国家门槛，社会经济问题纷繁复杂，都需要财力支撑。因此，公共服务的均等化要从低水平、广覆盖开始。广覆盖是要保证受益人群面的逐步扩大，避免出现公共服务育区。特别是要充分关注城市中流动人口聚居点的公共服务资源配置问题，这是基本公共服务均等化的要求，也是实现城市化可持续发展的基础。
四、提高城乡公共服务资源配置效率的建议
（一）建立公共服务科学规划和动态调整机制
从资源配置效率的角度对公共服务资源进行科学规划，综合考虑地区发展规划、设施规模、人口密度、交通距离等因素建立指标体系，做好结构性配置均衡。要着重考虑重点镇、中心村等新农村聚居点和农民工聚居的城市社区的公共服务资源配置。适应人口迁移和城乡建设的趋势，公共服务资源的配置应进行定期调整。可在规划基础上，根据实际情况的变化，对中小学校、乡镇卫生院、村卫生室等公共服务机构的服务项目和人
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员设置每3年调整一次。
（二）建立居民的公共服务需求调查和表达机制
城乡居民是农村公共服务的需求主体。要实现公共服务的最优供给，必须充分考虑消费者对公共服务的需求状况。建立公共服务的需求调查和表达机制，给予城乡居民特别是农民和流动人口充分的参与公共服务供给决策的民主权利，使其对公共服务的需求意愿在公共服务供给中得到真实体现。一是建立需求调查制度，将城乡居民的实际需求作为配置公共服务的重要参考标准。二是推进农村基层民主建设，在乡镇人民代表大会和村民委员会的基础上，建立民主投票的公共服务供给决策机制，由全体农民和农民代表对农村公共服务进行表决。三是应积极发展各类协会、合作社等非组织，提高居民的组织化程度，充分发挥此类非组织在表达农民公共服务意愿方面的作用。
（三）通过市场机制调节公共服务供需关系
在提供基本公共服务方面应承担主要责任，但并不意味着必须直接负责提供或生产公品。一些公共服务可以通过企业运作来提供，利用市场手段进行配置。因为市场机制能够提高资源配置效率，更好地满足人们的需求。可以构建多元化的参与机制，让企业或第三方参与公共服务的提供，通过财政补贴、特许经营、贷款贴息、优惠等方式给予支持。在的统筹规划和宏观下，由企业、个人或其他社会力量提供公共服务，可以通过市场调节供需关系，更及时、有效地满足人们的多样化需求。
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（四）利用技术进步创新公共服务提供方式
交通、通讯等新技术的发展日新月异，为公共服务模式的创新提供了条件。针对人口居住分散的边远山区，可以利用新的手段实现公共服务的远程提供和弹性配置，提高公共服务的质量。例如。通过移动诊疗车为边远山区农村提供上门的公共卫生和基本医疗服务，包括健康检查、健康教育、基本手术等都可以实现。通过互联网实现远程会诊、远程教育，使农村也能享受到优质的医疗和教育服务。通过电话呼叫平台实现公共服务的资源整合和及时递送等等。实践证明，充分借助信息技术和网络化力量。用信息化来推动基本公共服务的均衡发展是一条有效途径。
（五）实行对特殊人群的特殊制度安排
在普遍性的制度安排下，还是有一些人群的特殊公共服务需求不能得到有效满足，例如进城农民工子女的教育问题，以及流动人口的基本医疗服务问题。对于这些问题，在制度设计时应做特殊考虑，在现行制度中留出一定的空间。来满足特殊人群的需求。例如，针对农民工子女的打工子弟学校，针对流动人口的惠民医院，这些制度安排在一定程度上发挥着社会安全网的作用。在现行制度无法满足社会需求的情况下，应允许其在一定时间内作为过渡性的制度安排而存在，应调整和完善相应的准入、监管、财政投入、社会捐助等方面的。
（六）以城乡社会保障均等化促进公共服务均等化
在公共服务资源不能做到完全均等化配置的情况下，应努力实现社会保障的城乡
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均等化，以筹资公平、保障公平促进服务公平。一方面，逐步建立城乡一体化的基本社会保障制度。在医疗保障方面，进一步提高新型农村合作医疗和城市居民基本医疗保险制度的筹资水平和医疗保障水平，逐步做到与城镇职工基本医疗保险制度并轨运行，实现筹资水平一致、服务和补偿标准一致，使得在一个地区内的城乡居民能够公平地获得=三级医疗服务。在养老保障方面，逐步缩小城乡在基本养老保险制度方面的差异。在社会救助方面，统一城乡救助的标准、内容和条件。另一方面，逐步将农民工纳入城市社会保障体系，同时保障农民工的社会保障权益随其流动而转移接续，逐步建立覆盖城乡全体居民的社会保障个人账户。