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浅议美国中的权力制衡机制
作者：马无纤
来源：《法制与社会》2014年第30期
摘 要 权力制衡机制作为近现代中的一个基本设计，其目的是为了防止权力过于集中，被当权者所滥用。美国作为世界上运行时间最长、运行效果较好的，最早实践了权力的分立与制衡机制，美国的政党政治制度、任期制和选举制都是影响其权力制衡的重要因素，值得深入研究。
关键词 分权 权力制衡
作者简介：马无纤，讲师，苏州卫生职业技术学院。
中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-165-03
权力制衡机制是近现代中的一个基本设计，其目的是为了防止权力过于集中，从而被当权者所滥用。要实现“把权力关在制度的笼子”里的目标，如何设计一个稳固而又实用的“笼子”就是必须要认真予以考虑的问题。美国作为世界上运行时间最长、运行效果较好的，其权力的分立与制衡机制值得进行深入研究。 一、权力制衡——从理论到实践
自从我国早期的翻译家严复先生在20世纪初把法国政治思想家孟德斯鸠的《法意》（即《论法的精神》）翻译到国内的时候，该书中关于权力分立的一段话就开始在知识界流传。“如果立法权和行政权集中于同一个人或同一机关之手，自由便不复存在，因为人民害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这种法律。如果司法权不同立法权分立，自由也就不存在了。如果司法权和立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权和行政权合而为一，法官将握有压迫者的力量。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成同一个机关行使这三种权力，则一切都完了。” 这段话一贯被认为是孟德斯鸠关于三权分立理论的经典论述。从现代发达国家的权力分配与运作来看，孟德斯鸠关于分权的思想的确起到了一些参考作用，并且也确实有很多国家建立了分权与制衡的制度。但是，从孟德斯鸠的分权理论到实际权力在框架内的运作，实际上还需要有相当长的磨合期，甚至是挫败的经历。
最早对孟德斯鸠的三权分立理论进行实践层面探索的就是美国，更准确地说是美国联邦成立前的殖民地各州。18世纪的七八十年代，北美十三州的殖民地在《宣言》发布以后，陆续制定了本州的。可以确定的是，当时各州的制宪者都或多或少吸取了孟德斯鸠的三权分立的理论，也在最初的州宪中对权力进行了一些分割。然而，后来这些州宪的实践证
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明，仅仅是对整体权力进行分割，使之具有三权分立的形式并无太大的难度，任何一个州都可以想当然地对权力进行随意的分配；最大的难度在于权力的分配能够使得立法、行政、司法这三种权力相互制衡，使其中任何一种权力不至于侵蚀其他权力分支。早期的州宪大多是因为缺乏权力的制衡机制而以失败告终，只有马萨诸塞州的因为融入了恰当的制衡制度而得以保存。因此在20世纪初期，美国历史学协会的曾说过这样一段话：“如果让我选择一项能够与美国的重要性相提并论的事件……我会选择1780年马萨诸塞州制定的州宪。” 而在1787年美国联邦的制定过程中，在诸如总统的否决权、法官的任命方式等问题上，当时的制宪者也参考了马萨诸塞州的州宪。
美国制宪者敏感地认识到，只有得到民众的同意并且对权力进行合理的分配与制衡，才能够建立起一个民主而又稳定的。因此，即使是1787年的美国联邦受到了孟德斯鸠“三权分立”理论的重大影响，制宪者也并未对该理论做纯粹的全盘吸收，而是充分考虑了本国政治运作的实际情况 。作为美国“之父”的麦迪逊在《联邦党人文集》第48篇中这样写到：“除非这些部门（立法、行政、司法）的联结和混合使各部门对其他部门都有层面的监督与控制，该原理（孟德斯鸠的三权分立理论）所要求的、对一个自由来说是不可或缺的那种分立程度，在实践上永远不能得到正式的维持。” 麦迪逊对分权制衡的理解也得到了早期美国最高大法官斯托里的回应，他在《美国评注》中这样讲到：“三权分立并不意味着它们必须是完全地、彻底地互相分立与，没有一丁点任何关系或相互需要。真正的含义是，这些部门中的某个部门的整体权力，不应该由拥有其他部门整体权力的人来掌握；假如那样的话，将推翻自由的原则。” 至于权力之间需要达到什么样的状态才是理想的制衡程度，大法官杰克逊曾讲到：“将权力进行分立是为了要更好地保障自由，但它也预料到政治实践将最终整合分散的权力使之成为能够有效运转的。因此期望这些权力的分支既相互分立又互相依赖，既能行事，又能彼此照应。”
通过上面的描述，我们可以看出，分权和制衡事实上是两个层面的问题。分权，是对整体权力的分配；而制衡则是权力之间的制约与平衡。从发展历史上来看，分权是比较容易实现的，而且现代国家几乎都存在不同程度的分权；相对于分权来说，制衡不太容易实现。早期的美国州宪绝大部分都是因为没有能够制约住立法机关的权力，而导致立法机关不断侵蚀行政、司法机关的权力，最后致使整个框架难以维系，不得不推翻重来。那么维系三权之间平衡的因素有哪些呢？是否有分权就必定需要制衡呢？ 二、分权与制衡的要素
权力显然不是一经分立，就会自动维持制约与平衡的状态。关于这一点，美国的制宪者也有深刻的洞察，麦迪逊在《联邦党人文集》第47篇写到：“侵权的精灵倾向于把所有的权力集中于一个部门，从而创造真正的——而不论采用何种形式。权力欲和滥权的倾向支配着人类的心灵；对此的公正衡量足以说服我们这项结论的正确性。” 我们纵然可以假设人类的政治智慧能够设计出来一套达到静态平衡的权力构架，但是权力之间的动态平衡是无法仅仅依
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靠设计来实现的，它必定还需要其他更重要的因素，但是这些因素可能并不存在于的文本当中。这也是为什么几百年来有很多国家去模仿，甚至照搬美国，但并没有在本国取得成功的原因之一。影响权力之间动态平衡的因素可能会有很多，限于研究水平有限，笔者仅列举如下的几项供学者们参考评判。 （一）政党政治
政党政治是现代国家普遍采用的统治模式。政党组织通过选举、任命、联合其他政党等方法来实现对国家政治权力的控制，进而实现对国家资源与利益的分配。因此政党政治对于国家权力的运作起到了非常大的作用，甚至可以说是决定性的作用。那么政党政治又是如何与国家权力之间的制衡联系起来的呢？我们还以美国为例来说明这个问题。
美国的政党政治可以说和美国一样古老。在美国制宪会议时，就明显出现了两个不同的政治阵营：分别为联邦党和民主共和党。联邦党主张建立一个强有力的全国，而民主共和党则主张建立一个小规模的全国，同时民主共和党也更倾向于州权；联邦党大力鼓吹1787年的优点，极力促成各州批准，而民主共和党则指出存在很多漏洞，并反对联邦在各州的批准。虽然联邦在1790年获得了全部十三个州的批准，但在一些重要的大州里，的批准仅仅获得了微弱的多数 。由此可见，在尚未正式生效的时候，美国已经形成了势均力敌的两大政党。由于1787年的制宪会议是秘密举行的，因此我们或许可以假设，代表不同利益的两大集团在分配国家权力的时候曾经进行了激烈的斗争。实际上，在一些重大问题上，制宪会议的代表直至会议结束也没有达成一致，因此有的代表中途退出会议，有些代表拒绝在草案上签字。现在我们看到的美国联邦带有明显的政治斗争的痕迹，而联邦对权力分配的设计也使得任何一个党派想独占联邦的全部权力变得非常困难。
从美国联邦设计的制衡机制来看，要想取得对于联邦三个分支的绝对控制权，一个政党需要达到这样的条件：（1）总统来自于该党；（2）该党国会议员的数量在参众两院都超过2/3的多数；（3）该党在最高至少有5名大法官。应该说，上述的条件是很难达到的，而一旦出现这样的情况，往往预示着所设计的制衡机制可能会出现松动，甚至是危机。在历史上，一个政党在民主政治中长期占据绝对优势的情况曾经出现过三次，分别是1800年大选后的民主共和党、1860年代内战胜利后的共和党和1930年代新政时期的民主党。然而即使是在这三个历史时期内，上述的三个条件也难以同时实现；不过也正是在这三个历史时期，美国的分权制衡机制遭遇了根本的挑战。所以，我们应当看到美国历史上出现的制衡机制的危机总是与政党势力的悬殊联系在一起的。
从历史上来看，分权与制衡的构架出现松动大多是来自于对“最不危险的分支”——司法分支的攻击。通过、撤销管辖权、利诱法官辞职、改变人数 ，占据着绝对政治优势的政党在允许的范围内无所不用其极地意图扩展其势力范围。因此，势力均衡的政党政治是维系美国分权与制衡机制的重要元素。一旦某个政党在政治上长期处于绝对优势，美国的权力
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制衡机制就很有可能失去其作用。那么在美国的两党制下是否会出现某个政党长期控制联邦的三个分支呢？在理论上，确实存在这样的可能，但是在实践中两大政党的势力基本上是有起有伏，不发生大的经济、社会问题，很难有什么因素能够从根本上动摇两大政党的势力均衡。在当今的政治选举中，候选人之间已经不大可能在重大问题上出现严重分歧，他们的政治目标会随着的变化而不断趋同，只是在一些需要表现政党可识别性的领域保持一定的差异性，因此虽然美国依然保持着两党制的政党制度形态，但是在绝大多数情况下，由于两党在基本面的一致性，都不会导致政党之间因为严重分歧，而使的分权制衡失灵。 （二）任期制
对于美国联邦而言，我们注意到三个分支的任期是各不相同的。立法机关中的众议员任期是2年，参议员任期是6年；行政机关中总统的任期是4年；司法机关中联邦法官任期终身。最初的并没有三个分支中的任职届数，但这并不表明这个问题不重要。没有明文国会议员的任期届数，实际上等于规定国会议员可以连选连任。最初的考虑应该是频繁的更换议员会带来实际的困难和不便。比如说，某个法案经过讨论本可以在下届国会中表决，但是由于人员的大量更换，不得不拖延立法重新审议，这既浪费了时间又可能贻误立法的时机。实际上，联邦最初没有规定国会议员的任职届数很可能是联邦重大的缺陷所在，因为根据联邦的修正程序，在理论上国会议员不太可能做出对自己不利的修正 ，而这实际上导致了国会议员的任职届数的无和职业政客利用在职优势长期把持国会议员位置，堵塞民主通道 。对于总统的职位而言，没有任职届数，基本上是因为当时的制宪者已经知道第一届的总统非华盛顿莫属，因此出于对华盛顿本人道德品质的信任，并没有规定总统的任职届数；但是这一点在1951年的第22条修正案中被明确限定为不得超过两届。对于法官而言，在行为端正的情况下，任职终身似乎是英国普通法留下的传统，目的自然是为了维护司法的性。
为不同的分支设置不同的任职期限，不仅意味着这些部门服务人民的期限会有所不同，同时也会导致这些部门对人民负责任的态度和方式会有所不同。总统可能会去考虑尽快兑现选举时的承诺，以获得连任的机会；国会的议员们则会考虑总统的方案是否符合自己所代表的党派、地区和选民的利益；而里的法官考虑的则是总统或国会的方案是否符合所体现的更长远的价值。这样一来，通过对不同分支的不同任期的设置，就能够在这些分支之间自然地产生一些制衡的力量。在一个涉及到分权制衡的案件中，美国最高大法官布兰代斯讲到：“之所以采纳分权学说，并不是为了促进的效率，而是为了防止权力被滥用。目的并不是为了防止分支间的摩擦，恰恰相反，正是通过把权力分配给不同的部门所产生的不可避免的摩擦而使人民免受统治之苦。” 而假如这些分支的任期相同，形成彼此共进退的局面，那么它们之间的摩擦就会急剧减小，势必容易造成对急功近利的趋之若鹜，甚至会以牺牲社会长远的利益和价值的方式实现短期内的繁荣，为以后的发展埋下隐患。 （三）民主选举
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我们上面所谈到的任期制，实际上要想发挥出应有的效果，必须伴之以定期的民主选举。没有民主选举作为支撑，不同的任期就失去了意义。赋予不同的权力分支以不同的任期，目的是让它们之间减少互相的影响力，增强各个分支的抵御其他分支侵犯其权力的防御力量。然而，一旦缺乏民主选举，任期制作用就很有可能蜕变为“轮流坐庄”与“利益分赃”。
从另一个视角来看，权力之间的制衡看似只是权力内部之间的制约与平衡，但是假如只有内部的制衡，而缺乏民主选举这种外部制约，那么内部制衡不可能长久地维持下去。在政治权力运行的过程中，权力之间的互相制约固然重要，但是绝对有必要对权力进行外部的控制，而民主选举就是对权力进行外部控制的一种必要的手段。通过定期的民主选举，可以将新鲜的血液不断输送到政治权力运作的中心，保持政治权力之间运作的动态平衡。如果没有民主选举，那么分权和制衡这一套系统的运作所产生的结果要么是集体无视，要么是造成“与人方便自己方便”的“利益分赃”的权力运作模式，在这种模式下，权力的运作将变得代价高昂，各部门所把持的权力将变成 “收费站”，形成有利益就放行，无利益就抵制的局面。举一个例子，假如在美国中总统和国会议员都是通过世袭产生的，那么其里规定的那一套分权制衡机制还会产生作用吗？比如说国会要征税用来提高部门人员的工资，由于缺乏外部的制约，这样的法案在理论上不会遭遇任何内部阻力。而一旦总统和国会议员都是民主选举产生的，这样的法案就会面临外部压力而在权力的内部形成阻力，促成权力之间的制衡。从上面的例子中，我们可以看出，作为影响权力制衡的外部要素，民主选举的重要性如何强调都不会显得过分。
以上总结的三点，政党政治、任期制、民主选举当然只是权力之间制衡的若干要素，而不可能是全部要素。权力运作的过程中，会有各种各样的因素对其施加影响，而且在各国的国情、政情、民情各不相同的情况下，影响的因素也会各有不同。 三、美国分权制衡的启示
美国的“三权分立”在很大程度上是两党政治激烈斗争的结果。三权分立的这个机制能够维持两百多年，基本上是由于制宪者在设计的时候为防止党派独大而设置的种种障碍所造成的。同时，美国实行的联邦制也在很大程度上有助于其“三权分立”模式的形成。实际上，“三权分立”的模式虽然也有其优势的地方，但是其劣势也相当明显。比如说最近几年两党在奥巴马医保法案、提高国债上限等问题上出现了较大地分歧，致使国家和民众利益受到损害。当国家利益受到威胁或国家需要进行较大改革的时候，“三权分立”这个往往会成为绊脚石而使必要的改革陷入不必要的困境之中。
我国作为世界上最大的发展中国家，与美国的政治制度区别极大，不加辨别地照抄照搬美国“三权分立”的那一套，并不符合我国具体实际。同志曾说到：“我们讲民主，不能照搬资产阶级的民主，不能搞三权鼎立那一套。我经常批评美国当权者，说他们实际上有三个。当然，美国资产阶级对外用这一手来对付其他国家，但对内自己也打架，造成了麻
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烦。这种办法我们不能采用” 。因此，我们远不必对美国式的“三权分立”采取非此即彼的态度，而是应该对其加以深入研究，进而取其精华，弃其糟粕。
我国现行的权力分配与运作体现的是“议行合一，行政为主”的模式，这种模式在我国改革开放30年来为国家的发展、的制定提供了极大的便利，也是符合我国时代发展需要的。但随着我国经济和社会的继续向前发展，我们也应当不断反思权力运作中出现的问题，总结我国权力运作中形成的成熟经验，着力设计一套更加符合中国国情和政治现实的中国特色的权力适度制衡模式，推进国家治理体系和治理能力的现代化，在政治文明领域对世界做出中国独特的贡献。 注释：
[法]孟德斯鸠著.张雁深译.论法的精神（上）.商务印书馆.2005年版.第186页. http：//www.mass.gov/courts/sjc/john-adams-b.html，2011年7月18日访问.
See Bradford R. Clark，Separation of Powers as a Safeguard of Federalism，79 Tex. L. Rev. 1321.
[美]汉密尔顿，麦迪逊，杰伊著.程逢如译.联邦党人文集.商务印书馆.1997年版.第159页.第155页.
[美]约瑟夫·斯托里著.毛国权译.美国评注.上海三联书店.2006年版.第196页. See Justice Jackson’s concurring opinion in Youngstown Sheet &Tube Co. v. Sawyer， 343 U.S.579（1952）.
1790年，罗德岛成为最后一个批准联邦的州；而在纽约州、弗吉尼亚州、马赛诸塞州都是以微弱优势通过的。
分别是1803年最高大法官齐斯（Samuel Chase）案、1868年的麦克卡迪（McCardle）案、1869年海普本（Hepburn）案及1937年罗斯福的“填充计划”（Court Packing Plan）。
第27条修正案表面看起来是对议员们不利的，因此这个1791年的提案，直到1992年才获得批准，其间经历了200年；这很可能也是由于现代议员们连任现象较为普遍才通过批准的，因此实际上第27条修正案未必对他们不利，而禁止国会议员们的连任次数就明显比禁止在任期内加薪更加难以获得通过。