浅谈部门预算支出绩效考评体系

水利发展研究２００８・３　浅谈部门预算支出绩效考评体系　刘炳南，章苗红　（西安建筑科技大学，陕西西安７１００５５）　摘　要：预算支出绩效考评，是指运用科学、规范的考评方法，对照统一的考评标准，对预算支　出的效率和效益进行的考核衡量和综合评价。构建完善的绩效考评体系是有效开展预算支出绩效　考评工作的基础。本文主要从预算支出绩效考评体系的构建背景、环境要素、指标分类、方式方　法等方面对绩效考评体系进行了简单剖析。　关键词：预算支出；绩效；考评体系　中图分类号：Ｆ８１０．４５　文献标识码：Ｂ　文章编号：１６７ｌ一１４０８（２００８）０３—００４６—０４　随着部门预算的不断完善，财政为了进一　一步明确提出，要改革预算编制制度，完善预算编　步加强公共支出的管理，提高财政资金的使用效益，　预算逐步从注重资金投入的管理模式转向了注重资　金支出效果的管理模式。这一转变的核心是制定公　共支出的绩效目标，建立预算支出绩效考评体系。　制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算支　出绩效考评体系。因此，加强绩效考评，逐步建立　绩效考评体系，是贯彻落实党文件精神，深化　我国行政管理改革的需要。部门预算要进行改　革，改革的重点就是要实行绩效预算，建立预算支　１　建立预算支出绩效考评体系的背景　２０００年财政制度三项改革标志着我国公共财　政框架体系已初步建立，部门预算作为改革之一已　出绩效考评体系。　２预算绩效考评体系的构建　首先，应从制度上对预算绩效考评体系的建立　成为保证财政资金有效使用的重要手段。但随　着部门预算管理的不断深入，预算编制过程中存在　的问题也逐步暴露出来：（１）预算编制重投入轻产　出。预算编制一直以来基本上还是按照投入法编　予以保障。２００５年财政部研究制定了《部门预　算支出绩效考评管理办法（试行）》，对绩效考评的　组织管理、工作程序、结果运用等做了明确规定，　确立了由财政部统一领导、部门具体组织实施的绩　制，预算的重点还是集中在资金的投入上，对财政　资金的使用效果缺乏合理的追踪问效机制，财政资　金使用不经济甚至浪费的现象还比较普遍。（２）预　算支出与预算的实际执行偏离较大。预算支出结构　不尽合理，使预算执行不能按进度进行，造成财政　资金结余严重，不能发挥资金的最大效益。（３）预　算编制重分配轻管理。部门在编制预算时还只是关　注财政资金如何分配，而常常忽视财政资金的管理，　或者为了能够获得最大量的资金支持而特意夸大资　金的支出范围，造成预算后期资金管理上的困难。　为解决上述问题，在党的十一届三中全会《关　效考评分工体系，为绩效考评试点工作的开展提供　了制度保证。　其次，要深层次地把握预算绩效考评体系适用　的范围，从实际出发，有针对性地开展绩效考评工　作。部门预算包括基本支出预算和项目支出预算，　项目支出预算又包括基本建设项目预算和行政事业　项目预算。上述的部门预算列支对象都应涵盖在预　算绩效考评体系之内，但基本支出主要是维持机构　收稿日期：２００７—１２—１８　作者简介：刘炳南（１９５３一），男，硕士生导师，教授。　于完善社会主义市场经济若干问题的决定》中就进　维普资讯 http://www.cqvip.com

工作交流　的正常运转，目前预算编制主要实行定员定额，其　为了规范考评工作，使项目的绩效目标能够量化、　资金效益的体现并不突出，对其单独进行绩效考评　意义不大。另外，基建项目一般都有明确的可行性　研究报告，其财务管理和项目建设都相对比较规范，　项目完成后还要进行竣工验收，对其单独进行绩效　考评的意义也不大。所以预算绩效考评主要指针对　具体化，为评价各类项目的绩效提供人员和技术支　持。项目专家库同样实行动态管理，专家由部　门负责组织征集，采用个人报名和单位推荐相结合　的方式申报，经审查合格后纳入项目专家库，专家　库随时根据新增或解聘情况进行更新。　最后，应逐步完善预算绩效考评指标体系，构建　具备相关性、可比性、重要性和经济性的指标模型。　财政专项项目的考评，并且特指资金数额较大、社　会影响较广、具有明显社会效益的重大项目的考评。　第三，分工协作，各司其职，确立预算绩效考　评工作的层级。归口管理好本部门的绩效考评工　作，从源头上层层落实工作权限。财政部、部　门、部门所属预算单位是预算绩效考评体系的三个　层级。财政部负责制定统一的绩效考评规章制度，　指导、监督、检查部门的绩效考评工作。　部门具体负责本部门的绩效考评工作以及所属预算　单位绩效考评工作的组织实施和汇总报告。部门所　属预算单位是财政项目的具体承担者同时又是绩效　考评工作的被实施者。　部门和部门所属预算单位是绩效评价工作　的两个主要层级。预算绩效考评的对象主要是　指部门本级或者部门所属预算单位承担的财政　项目的资金使用效益。部门所属预算单位项目绩效　考评是部门项目绩效考评的基础，预算单位作为财　政部门预算管理的基层单位，其支出效益直接反映　为财政支出的总体效益。　第四，夯实基础，以部门预算为主线，确保预　算绩效考评体系基础数据库建设。预算绩效考评体　系建立的另一项重要的基础工作就是建立绩效考评　基础数据库。基础数据库包括项目管理库和项目专　家库。　项目管理库是对财政项目进行分类集合，　按预算流程进行滚动管理的一种手段，是项目实行　滚动管理的具体化。目前，水利部已实现了项目库　的滚动管理。各二级预算单位的年度新增项目入备　选项目库。预算“一上”时经筛选通过的项目由备　选项目库转至上报财政项目库．预算“二上”时审　批通过的项目再由上报财政库转至已立项项目库，　剩余项目返回备选项目库。项目的管理随着预算　“二上二下”的流程完成了一次动态的管理。项目　绩效考评正是这种动态管理模式的产物。　项目专家库是考评具体实施者的集合，是预算　绩效考评体系的重要组成部分。建立项目专家库是　绩效考评指标是预算绩效考评体系的核心。通过考评　指标的衡量，可以把部门的绩效目标和项目的绩效目　标量化，便于评估。考评指标一般分共性指标和个性　指标两类。共性指标是指针对适合于财政项目共有性　质评估的指标，主要包括绩效目标完成程度、预算执　行情况、财务管理状况、经济和社会效益、资产的配　置和使用情况等五类。个性指标是指在共性指标的基　础上，各部门根据行业自身的特点制定的一套指标。　个性指标不是共性指标的简单细化，而是要突出部　门、行业的特点。指标的选择要使绩效考评工作简　便、直观，能够快速地达到考评的目的。　３　水利项目绩效考评个性化指标的分类　上文提到考评指标的建立是预算绩效考评体系　的核心，个性化指标又随着行业的不同而不同，那　么下面我们就以水利行业为例来浅析一下如何建立　个性化指标模型。　３．１　按项目内容划分项目类型　以２００６年项目管理库中的项目为基础，将水　利财政项目划分为六大类：（１）科研类，主要包括　水利基础科学研究与科技创新、国际水事处理等；　（２）管理类，主要包括水利行业管理、水政执法、　宣传教育等；（３）规划类，主要包括水利发展规　划、流域综合规划、水利专项规划等；（４）研究　类，主要包括水利发展战略、形势分析、研究　等；（５）建设类，主要包括水利工程维修养护、房　屋维修、设备更新等；（６）监测类，主要包括水　质、水资源、水土保持监测等。　３．２　划分定量指标与定性指标　在财政部给出的五类共性指标中，有些指标是　可以局部量化的，量化后的指标即定量指标，定量　指标评价具有规范、简便、不受各种主观因素干扰　等特征，能通过数字化、公式化的计量模型，比较　客观公正地判断项目的绩效状况，如表ｌ所列。　１■　维普资讯 http://www.cqvip.com 水利发展研究２００８－３　表１　水利项目绩效考评指标　指　标　指标细化（定量）　项目完成：【作量　公　式　说　明　绩效目标　完成程度　项目完成率　资金到位及时率　已完成项目工作量／项目总体工作量　已到位资金／项目总投资　反映项目完成程度　反映项目资金是否按计划及时到位　预算执行　情况　采购行政效率　采购周期：上报需求计划时问＋财政　部门进行需求核对及下达任务单时间＋政　府采购中心接受委托时间＋签订并履行政　衡量采购是否能够及时满足需求单位的需要　府采购合同为止的时间　设备购置费用增减率　［（设备购置实际发生费用一设备购置合同规　反映采购设备购置成本节约程度　定费用）／设备购置合同规定费用］×ｌｏ０％　（利润总额／资本金总额）ｘ　１００％　ｎ　资本金利润率　反映项目单位一定时期占用的的资金与利润总额的关　系主要应用于差额财政补助单位有经营效益项目　，ＦＮＰＶ：∑（（Ｃ１）　一（ｃｏ）　）月　ｔ＝Ｉ　财务净现值（现金净　ＦＮＰＶ为项日财务净现值，（ＣＩ）　为年份ｔ的　流量）　现金流入量，（ＣＯ）。为年份ｔ的现金流出　反映项日在整个寿命期内的获利能力　量，Ｒ。为与基准折现率相对应的第ｔ年的折　现系数Ｒ　：（１＋ｉ）～，ｉ为预定的贴现率　财务管理　状况　财务净现值率（现值　ＮＰＶＲ：（ＮＰＷＰ￣）ｘ１００％　指数）　ＮＰＶＲ为项目财务净现值率；ＮＰＶ为项目净　反映项目单位投资现值能够获得净收益现值的能力　现值；Ｊｐｗ为项目总投资现值　财务内部收益率　ＮＰＶ：∑（（Ｃ１）。一（ｃｏ）　）Ｒ　：０　Ｉ＝Ｉ　ｎ　反映项目寿命期内的逐年现金流入现值总额与现金流　出现值总额相等而累计净现值等于零时的折现率　ＲＦＮＰＶ：　（（ＲＣＩ—ＲＣＯ）　一（１＋ＲＦＩＲＲ）‘：０　ＲＦＮＰＶ为实际财务净现值，即项目按实际　反映项目实际获利能力的常用的重要动态评价指标，　实际财务内部收益率　折现率将各年净现金流量折现到建设期初　指项目在整个计算期内各年实际净现金流量的累计数　的现值之和，ＲＣＩ为实际现金流入量，ＲＣＯ　值等于零时的折现率（ＲＦＩＲＲ）　为实际现金流出量，（ＲＣＩ—ＲＣＯ）　为第ｔ　年的实际净现金流量，ｎ为计算期　社会公益服务补偿率　［（公益收入＋补贴收入）／公益成本］Ｘ　ｌ００％　反映公益服务的补偿程度　经营收益弥补公益　｛（利润总额一公益服务利润）／［公益成本　反映生产经营利润弥补公益服务亏损的比率，主要应　亏损率　一（公益收入十补贴收入）］｝Ｘ　１００％　用于准公益性水管单位项目　社会积累率　经济和　（上缴国家税收总额／单位社会贡献总额）ｘ　反映单位为国家或社会创造的每一个单位贡献可以为　ｌＯ０％　国家带来多少财政收入　社会效益　环境质量指数　÷　鲁Ｑ　ｎ为该项目排出的污染环境的有害物质的　还可按项目不同增加植被覆盖率、土壤改良、水土流　种类，如废水、废气、废渣、噪声、放射　失等一系列生态效益指标　物等。Ｑ，为ｉ种有害物质的排放量。Ｑ　。为　国家规定的ｉ种物质的最大允许排放量　国有资产总值＝国家资本金＋国家投资应享有的其他　权益＋国家已取得的投资收益　国家投资应享有的其他权益：［（资本公积一国家专项　［（考核期末国有资产总值一考核期内新增　拨款和各种建设基金形成的资本公积）＋盈余公积＋　国有资产保值增值率　投入国有资本金）／考核期初国有资产总值］　未分配利润］Ｘ国家资本／实收资本＋国家专项拨款和　Ｘ　ｌｏ０％　各种建设基金形成的资本公积　考核期内新增投入国有资本金＝考核期内新增投入的　国有资本＋考核期内专项拨款和各种建设基金形成的　资本公积　资产的配　置和使用　情况　经营性资产比率　经营性资产收益率　（经营性资产总额／单位资产总额）ｘ　１００％　生产经营净利润／经营性资产总额　反映单位经营性资产占单位总资产的比率　反映经营性资产的盈利能力　维普资讯 http://www.cqvip.com

：ｒ－－１乍交流　定性指标是对定量指标的一种补充。在绩效考　评中有些定量指标难以全面反映项目的所有特征及　其不断的发展变化。影响一个项目综合绩效的因素　是相当多的，有的因素是项目单位能够控制的，有　的因素是项目单位不能控制的。为了合理、准确地　对一个项目进行系统的绩效考评，就必须设置定性　指标对定量指标的局限进行弥补，使各种影响项目　法、综合指数法、因素分析法、专家评议法、问卷　调查法、方案比较法、历史动态比较法、公众评判　法等多种方法。针对不同的项目，利用不同的指　标，所采用的评价方法也不尽相同。笔者认为在财　政支出绩效评价方法的选择上，更应注重增加　工作与财政资金管理的科学性与公开性，对于定性　指标的评价，应更多采用问卷调查法和公众评判　法，从而提高理财的民主性和社会参与性。　绩效预算的改革是一项长期而又艰巨的任务，　考评体系的建立和完善更不是一朝一夕所能完成　的。无论是考评指标的确定还是评价方法的选择都　需要从具体的实践中不断摸索和总结。绩效考评只　是一种方法，而真正的目的是杜绝财政资金的浪　绩效的非定量因素被纳入到评价体系中来，形成定　量指标与定性指标相结合的评价体系。　３．３　结合权重指数与定量指标进行动态绩效考评　动态绩效考评必须遵循指标体系的逻辑关系，　将定量与定性指标相结合，以加权定性指标的形　式，按照部门预算的流程，全方位系统反映财政支　出所产生的经济效益、社会效益和生态环境效益等　内容。同时根据绩效考评指标在整个考评工作中的　地位与作用，不断总结、归纳出最具有代表性和最　能反映考评要求的考评指标。　费、提高资金的使用效益。从源头上合理利用财政　资金，完善部门预算管理，使财政资金效益最大化　才是根本意义所在。　参考文献：　４创新绩效考评方法，逐步完善绩效考评　体系　与绩效评价指标一样，绩效评价方法也是绩效　［１］　财政部预算司．部门预算编制指南（２００８）［Ｓ］．北京：　中国财政经济出版社，２００７．　［２］　财政部．财政部关于开展投资项目预算绩效评价工　作的指导意见［ＥＢ／ＯＬ］．［２００５—０５—０９］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．　ｍｏｆ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｎｅｗｓ／２００５０５０９—．评价体系的重要组成部分，对财政支出绩效评价结　果的准确性具有决定性影响。目前主要有目标与实　施结果比较法、成本一效益分析法、最低费用选择　；　；心；　｜　蠢耋薯　Ｓ耋蛙　耋薯善薯善监誊薯　薯鲁薯　最薯　１９６１６６２６．ｈｉｍ．　（责任编辑韩丽宇）　卷　耋蛙善蛙妻　套壹；心　翼　喜喧基譬　心耋　耋骘妥喧妻骘募喧耋薯甚　；　耋喀交ｔ耋喀誊喀　嚣　嚣薯嚣　（上接第４１页）　机构、专业项目法人、项目管理公司和咨询公司。　目前，事业型的建设管理机构是水利工程项目法人　组建的主流，专业项目法人是水利工程项目法人的　补充，项目管理公司和咨询公司等代建企业是公益　性、准公益性水利工程项目法人组建的方向。在公　益性、准公益性水利工程项目法人组建方面，应积　极创造条件，制定相应的规范，促进代建制企业的　不断壮大，为逐步推行代建制奠定基础。　４．２　规范代建制企业的行为　理的地区，代建机构的规模普遍太小。大多数地方　的编制人员均严重不足，过小的规模对这些机构的　有效或高效履行建管职责形成了巨大的挑战。　３．４．５　实施代建不规范　代建公司承接投资项目，透明度不高，难　以避免“暗箱操作”等人为因素，极易产生问　题。在个别实施项目统一管理的地区，一个机　构统管了所有的代建项目，权力过分集中，形成了　一定程度的垄断。　根据公益性、准公益性水利工程项目的情况，　制定一系列措施，规范代建制企业的行为，使代建　制企业的生存和发展不会以牺牲工程质量为代价，　实行质量责任终身制。鼓励部分优秀企业优先发展，　扩大代建制企业的实力，促进代建制企业的总体素　３．４．６　责、权、利不明晰　项目管理单位和代理机构的责、权、利不够明　确，导致运作过程出现不同程度的混乱。　４　建议　质和水平的不断提高，用规范约束代建制企业的行　为，明确代建制企业的责权利，避免形成垄断。　（责任编辑尹美娥）　４．１　积极推行代建制　水利工程代建制的形式分为事业型的建设管理