天府新论2010年第5期
发展我国农村建设用地市场的构想
发展我国农村建设用地市场的构想
基于成都、重庆的实证分析
肖云韩立达
[摘要]
为了消除城市国有和农村集体所有两类建设用地市场在上的二元分割状态,
基于对成都和重庆农村集体建设市场的调研,论文分析了当前农村集体建设用地市场上存在的突出问题,在此基础上提出了发展我国农村建设用地市场的构想,并详细分析了集体建设用地市场的两种交易模式。
[关键词]
集体建设用地;发展模式;增减指标交易;抵押信用合作社
[文献标识码]A
[文章编号]10040633(2010)0506504
在经过∃权属转性%后才能成为交易对象。例如,成都市郫县某镇实施的上述项目产生挂钩周转指标375亩,其中农民新居使用了112亩,其余263亩通过置换用于城区建设。通过上述手段节约的集体建设用地并不能直接进入市场。这是由于国土资源部在∀关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见#[2005]207号)中规定:
(国土资发
∃项目区内建新地块用于商品房
[中图分类号]F3211
长期以来,我国农村建设用地市场和城市国有建设用地市场处于二元分割状态,两种市场中的土地权益、价格、交易主体、和适用法律等均不相同。基于耕地红线的和城市化及工业化进程的加快,各地,尤其是成都市和重庆市,对农村建设用地市场进行了一些探索与创新。研究农村建设用地市场存在的突出问题,提出加快发展农村建设用地市场的构想和相关建议,对于统筹城乡发展、逐步解决∃三农%问题及完善社会主义市场经济等,具有重大的理论和实践意义。
开发的,应是国有土地。项目区内需要征收集体土地的,应依法办理土地征收手续,并依法给予补偿%。如果农村集体建设用地市场仅仅局限于通过∃权属转性%以后才能成为交易客体,则范围太狭窄,不利于真正盘活大量的农村集体建设用地,也不利于我国城镇化和工业化的发展。
2、交易供给主体较为混乱。市场主体是商品交易的主要行为人,包括买方、卖方和中介人。市场主体是农村建设用地市场不可或缺的重要部分。根据我们的调查了解,当前农村建设用地市场交易的主体中,需求主体(买方)和中介主体等的确认和规范都不存在太大的障碍。但对于供给主体(卖方)的确认和规范,却显得十分困难。在实
一、我国农村集体建设用地市场存在的主要问题
我们对成都市、重庆市土地制度改革试点地区的农村集体建设用地市场进行了典型调查和问卷调查,调查结果表明农村集体建设用地市场主要存在以下几个方面的问题:
(一)交易客体范围过窄且交易供给主体混乱
1、交易客体范围过窄。从对成都市和重庆市农村集体建设用地市场的相关调查中得知,大多数地方都是在实施了各种∃土地整理%项目后再进行∃增减挂钩%,并
基金项目!2008年国家教育部人文社会科学研究规划基金资助项目∀我国农村宅基地制度改革研究#(编号:08JA7900)。
[收稿日期][作者简介]
20100610
肖云,四川大学经济学院博士研究生,成都理工大学信息管理学院讲师,主要研究方向为土地经济学,农村经济学。四川成都610059
韩立达,四川大学经济学院教授,博士研究生导师,主要研究方向为土地经济学,房地产经济学。四川成都6100
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际的集体建设用地流转中,供给主体既有乡(镇)
(土地
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被(村集体)或相关利益集团所垄断。由于农村土地交易涉及多个产权主体的经济利益,其运作程序复杂,必须有完善的中介组织为之服务,如土地资产评估机构、法律咨询机构、委托代理机构、土地融资公司等。目前,大多数中介服务机构在统筹城乡试点地区还未建立。
(三)建设用地交易的管理和监督基本上是空白在一般意义上,农村集体建设用地市场的交易对象包括以下三类:第一,通过整理复垦、置换集中而实际产生的集体建设用地(目前主要是节约出来的宅基地);第二,城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标;第三,农村现有的集体建设用地(主要是宅基地)。根据相关法律规定,每一类农村建设用地在上市交易前,都必须进行严格的审查和批准。但是,在各地的实践中,因为不具备健全的审查标准、审查规定和相应的组织规则,相关部门常常没有严格审查交易对象。如果不建立一套规范的制度对这些交易对象进行严格审核,就可能会产生违反规划用地、、破坏农村土地的节约集约管理和耕地继续流失等问题。
(四)全国性的农村集体建设用地市场法规不明确随着社会主义市场经济的深入和我国房地产市场的蓬勃发展,农村集体建设用地管理上的混乱和弊端日益明显。在现行土地制度安排下,产生的外部利润无法内部化。因此,要想获取这种外部利润,就必须改变现行的土地市场
2!
制度安排,实现土地市场制度的变迁创新。目前,各统筹
中心等)、村组集体经济组织(社区)、乡镇企业,也有农民个体等。例如,重庆市农村土地交易所2008年12月产生了2宗农村建设用地交易,其中08001号地票&300亩建设用地指标,由民营企业重庆玉豪龙实业(集团)有限公司以2560万元竞得;
08002号地票800亩指标由重庆市城
市建设投资公司以20万元竞得,而参拍的两张地票主要由重庆江津区广兴镇、城口县东安乡、铜梁县侣俸镇等作为交易供给主体。又如,在成都市都江堰实施的∃联建模式%中,
∃单户联建%和∃多户联建%模式的供给主体是
农民个体或小组,而∃零星建设用地整理%模式是集体经济组织,∃宅基地换住房%模式的供地主体则是及其下属的相关公司。交易供给主体的混乱导致上述各类主体竞相争夺土地供给权,让处于探索阶段的农村建设用地市场交易行为很难规范。
(二)没有健全、完善、统一的有形交易平台
重庆市和成都市在土地产权交易平台的建设上均还处于试探性阶段,交易平台不健全、不完善、不统一,因而其功能差,产生的交易量少。例如,
2008年12月挂牌成立
的重庆市农村土地交易所,成立至今,仅产生了7宗交易。除了在成立当天产生2宗交易之外,直至2009年3月20日才产生了另外5宗交易(3宗300亩地票,
2宗200亩地
票)。成都市主要有两种类型的交易平台:一种是建立统一的农村产权交易所,将农村集体建设用地使用权、农村房屋所有权、土地承包经营权、集体林权统一集中到一个指定的交易市场进行交易,如温江区的∃成都市温江区农村产权流转服务中心%、大邑县的∃农村产权交易中心%、锦江区的∃农村土地房屋登记交易中心%等;另一种是依据国土、房管、农业、林业等部门的职能,利用现有的国有土地产权交易场所,设立相应的农村产权交易平台,如双流县、都江堰市、郫县、彭州市、邛崃市等利用国土部门现有的国有建设用地使用权交易中心,建立了农村集体建设用地交易平台。但是,这些交易平台仅仅进行了少量的建设用地交易,其所刊登的信息量要么很少,要么信息已经过时。另外,当前大多数农村建设用地流转项目是在各级主导下进行的,各种建设用地的使用权流转信息均
1!
城乡试点地区的集体建设用地市场创新发展模式多种多样,各种发展模式的共同特点均是在现有法律法规上的突破,形成了具有地方特色的集体建设用地市场发育模式。无论是重庆市实施的∃实物交易和指标交易%,∋还是成都市实施的∃拆院并院%项目,均突破了∃农村集体建设用地不
(而∃联建模式%更是违背了能用于非农建设%的规定。
∀土地管理法#中关于∃农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让))%和∃禁止城镇居民在农村购置宅基地%∗的规定。全国性法规层面上的∀集体建设用地使用权流转管理办法#至今没有出台,是我国农村土地市场,特别是建设用地市场不能推广和良性发育的重要原因之一。
&重庆市常务副黄奇帆告诉∀瞭望东方周刊#:
∃地票%是目前重庆农村土地交易所的主要交易类型。它来源于农村宅基地及其
附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地。这些用地经过复垦并经土地管理部门严格验收后,产生的指标形成∃地票%并在农村土地交易所公开交易。引自:165717036184.
shtml
http:
//news.
sina.
com.
cn/c/2009-01-13/
∋见重庆农村土地交易所管理暂行办法(渝府发[2008]127)文件。
(我国新修订的∀土地管理法#第六十三条规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符
合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
∗∀关于深化改革严格土地管理的决定#规定,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地;国土资源部∀关于加
强农村宅基地管理的意见#规定,城镇居民不能购买农村的宅基地,国土资源管理部门也不能为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。
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性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。%从增减指标形成过程来看,笔者认为,通过对农村制定规划、拆旧补偿、整理复垦、集中建新、验收登记、申请报批等程序产生的增减指标,应设定为依法取得。所以,应该将其纳入∃依法取得的农村集体经营性建设用地%范畴,使之与国有土地享有平等权益。
2、增减指标的供给主体分析。由于增减指标的形成要花费大量的费用,所以笔者认为,现阶段按照∃谁投资,谁受益%的原则来决定增减指标的供给主体,有其合理的现实性。但是,由于农村集体建设用地的所有权属于农村集体经济组织,所以,今后当其具备形成增减指标的条件之后,就应该由农村集体经济组织来担当增减指标的供给主体。这就实现了∀物权法#第三十九条规定的:益和处分的权利%。
3、增减指标的需求主体分析。根据目前的实际情况,增减指标的需求者包含拆旧建新的农户、集体建设用地的需求者以及城镇建设用地增加的需求者。在实际操作层面,该部分增减指标在城镇建设用地增加的过程中,除了拆旧建新的农户按照相关标准需要一小部分以外,其余均被∃权属转性%用作了房地产开发。所以,最终增减指标的需求主体是那些能够使增减指标获得最大利润的提供者。
4、增减指标的基本交易价格组成。从理论上分析,增减指标的基本交易价格应由以下三部分组成:
(1)产生指
标的各种费用。包括对项目区选择、设计和规划的成本,各级(村集体经济组织等)与项目区拆旧区农户的讨价还价成本、拆旧补偿成本、建新集中居住区的各种成本等。(2)农户宅基地∃用途转性%成本。毋庸置疑,该部分增减指标的形成是基于农户宅基地转为农用地而节约出
交易障碍或需要
突破的难点集体建设用地用途、使用权抵押
二、发展我国农村建设用地市场的思路
由于我国农村土地所有权不能进入市场流转,土地资源的配置只能通过土地用益物权的设立与流转来实现。所以,发展农村土地市场应坚持五条原则:用途管制、节约集约、严格管理原则;发展原则;
地、同权、同价的原则;
(1)产权明晰、
(4)同
(2)坚持统筹城乡
(3)平等协商、自愿、有偿的原则;
(5)集体决策原则。
根据十七届三中全会精神,结合对成都、重庆两地的实际调查,笔者认为,建设和发展农村土地市场,必须深化农村土地和房屋产权制度改革,积极探索统一的农村产权交易平台,明确农村建设用地市场交易主体、交易对象,逐步建立和完善相应的管理、运行机制及监督机制;分阶段、有步骤地形成城市国有和农村集体所有两类建设用地相统一的、产权明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村建设用地市场。同时,要大力发展集体建设用地抵押信用市场,在扶持和帮助下建设相应的担保公司,通过农村土地金融创新,让农户和农村集体经济组织获取足够的建设资金。农村集体建设用地的供给主体应是集体经济组织,也辅以少量农户;需求方主要是农户、项目业主(企业或个人投资经营者)、地方等。交易客体分为两大类:一是现存的集体建设用地和经过拆旧建新等节约出来的建设用地;二是通过农村建设用地减少和城镇建设用地增加挂钩渠道来获得的建设用地指标。
∃所有
权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收
三、发展我国农村建设用地市场的模式分析
我们把农村建设用地市场交易模式分为土地权属直接交易模式和间接交易模式两大类,归纳如下(见表1)。
表1农村建设用地权属交易模式
交易分类
交易客体取得方式土地股份合作社
土地权属直接交易土地权属间接交易(指标交易)
联合建房农村住宅交易
双放弃拆院并院
交易性质
来的,在这一意义上,增减指标价格的构成应该包括此类理论上的∃用途转性%成本。(3)集体建设用地∃权属转性%成本。根据现行的法律法规,如果增减指标不转为国有建设用地指标,其所获得的收益就不能弥补产生该指标所发生的费用。所以,集体建设用地转为国有建设用地的成本应该是增减指标价格的重要组成部分。
5、关于增减指标的储备和∃权属转性%。在现阶段,增减指标可以通过各种市场化运作方式纳入的土地储备机构进行储备。的土地储备机构可以按照增减指标项目可行性研究报告中的测算成本或者通过∃招拍挂%方式购买增减指标。经过地方在一个较大地区范围内的项目区上的统筹协调,使原来的集体建设用地指标在符合规划条件下转变为国有建设用地指标。因为,目前只有通过∃权属转性%,才能使原有的集体建设用地实现最大的增值,这种增值最低必须能够补偿以下费用:项目区的规划费用,补偿因拆旧、土地整理、建新等而发生的费用。
建设用地权属宅基地的使用权市场
化出让、抵押建设用地指标的形成,集体建指标设用地∃权属转性%
(一)土地权属间接交易(指标交易)模式
集体建设用地权属间接交易模式,即增减指标交易模式。在现阶段,该模式能实现国家对耕地严格保护及对集体建设用地的节约与集约利用,也能够得到地方、村集体、农户、项目业主等的共同认可。这是一种能够共同促进多方福利增加的帕累托改进。
1、将符合规划形成的增减指标纳入交易对象范畴。十七届三中全会明确提出:∃对依法取得的农村集体经营
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6、关于增减指标交易机构。目前,增减指标交易可以在现有的农村土地交易所进行交易,该交易所对本地区的农村土地交易监管委员会负责,在工作上接受本地区土地行政主管部门的指导和管理。在初期,可以与其他相应的机构合署办公,待规模扩大后,再逐步并到国有土地交易中心。
(二)农村集体建设用地权属直接交易模式
1、发展直接交易型农村建设用地市场的难点。(1)如何从农村土地市场上获得对农户宅基地进行拆旧建新的资金是最大的难点。如果上述置换后的集体建设用地性质没有改变,就很难补偿拆旧建新和复垦等成本费用。例如,成都市规定,通过整理复垦获得的集体建设用地只能用于∃工业、商业、旅游业、服务业、建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋。%从目前的实际情况来看,仅仅是上述用途的集体建设用地的收益很难补偿由于拆旧建新、复垦和置换等所花费的大量费用。(2)集体建设用地使用权抵押的缺失是阻碍农村建设用地市场发展的内因。如果不改革集体建设用地使用权在抵押设定方面的相关法规,此类有形的集体建设用地市场就很难发展。
2、建立农村集体建设用地使用权抵押信用合作社的构想。如果农村集体建设用地使用权抵押信用市场建立,不但有利于农村建设用地直接交易,也能成为增减指标交易市场的一个有力补充。即农村集体经济组织也可以通过抵押的方式来成为增减指标的供给主体。所以,应选择相应的城市进行农村集体建设用地使用权抵押信用贷款试点,通过试点城市的运行并形成常态后就可以对法律法规进行修正,以促进全国农村集体建设用地使用权抵押市场的建立。
3、农村建设用地使用权抵押对象的设定。根据我国的实际情况,设定大量分散的农村宅基地进行直接抵押的条件并不成熟。笔者认为,现阶段应该把农村集体建设用地使用权的抵押对象界定在经过拆旧建新、复垦置换等所增加的符合规划的集体建设用地地块或者增减指标的使用权。这就要求从法律法规上进行相应的修改,尤其是修改∀担保法#和∀物权法#中相应的规定。
4、在试点地区成立农村建设用地使用权抵押信用合
作社。
发展我国农村建设用地市场的构想
(1)由出资在试点城市建立集体建设用地使用权抵押信用合作社,并由国家在农业银行或者农村信用社中设立相应的专门土地贷款业务。上述金融机构的土地贷款业务只向农村建设用地抵押信用合作社的农村集体建设用地的供给者开放,此项贷款专款用于进行农户拆旧建新、复垦置换等项目。这样,农村集体经济组织就可以根据指标交易或者集体建设用地直接入市的预测进行贷款并获得
3!
增减的集体建设用地。一般来说,贷款的对象应是农村集
体经济组织。
(2)农村集体经济组织根据对本村建设用地潜力的评估和市场上集体建设用地指标及直接入市等情况,预测和比较拆旧建新、复垦置换的成本和增减指标获得的收益。根据项目评估报告就可以向土地抵押信用合作社申请贷款。此时,该申请贷款的农村集体经济组织就自动成为该土地抵押信用合作社的成员。
(3)土地抵押信用合作社根据申请,对抵押的集体建设地块或者增减指标的抵押贷款条件进行审核和复查,属实后签字担保,最后由农村信用社或者农业银行中的土地信贷部门按照该地块或者增减指标使用权价值进行评估,并办理相应的手续后,贷款给该抵押信用合作社。
(4)拥有集体建设地块或者增减指标的农村集体经济组织在取得贷款之时,必须将贷款中的40%60%作为股金交给抵押信用合作社(抵押信用合作社可以用该股金购买贷款机构发放的各种与土地相关的金融衍生产品),再给相应的中介机构(勘测、估价及相关的权属关系的调查)付出相应的手续费以后,就可以获得该剩余的贷款。贷款的期限一般根据拆旧建新的周期再加上在市场上交易增减指标或者入市交易的时间等等决定。该贷款单位在借款的规定期限内,分期还本付息给信用合作社,再由合作社交还信用社或者农业银行,当借款本息全部还清后,该农村集体经济组织可以退出抵押信用合作社,合作社退还相应的证件和所交的股金。
(5)待该土地抵押信用合作社的股金足够大的时候,就可以选择逐步退出该信用合作社,让该机构运行。
+参考文献,
1!王守军,杨明洪.农村宅基地使用权地票交易分析 J!.财经科学,
2009,(4)
2007(2).
2009,(36)
(本文责任编辑王云川)
2!张合林,郝寿义.城乡统一土地市场制度创新及建议 J!.中国软科学.
3!韩立达,彭迎.国外农村土地使用权抵押的经验借鉴及启示 J!.安徽农业科学,
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