中国党的组织结构与党内民主的关系

中国党的组织结构与党内民主的关系

作者：王艳春

来源：《桂海论丛》2013年第04期

摘 要：中国党的组织结构是党的各项工作顺利进行的组织基础，以党内民主带动人民民主是我国民主政治建设的重要步骤。中国党的组织机构与党内民主之间存在关联，党内民主对中国党组织结构提出了新的要求。 关键词：中国党；组织结构；党内民主；

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）04-00-04 德国社会学家米歇尔斯从社会学角度指出：“毋庸赘言，没有组织的民主是无法想象的”[1]18，这一论断阐明了组织和民主之间的关系。在政党政治发展过程中，政党的组织结构和政党民主之间是否也存在某种关系呢？中国党作为政党政治中的一部分，既是政党实体又是执政党，不仅具有独特的组织结构，还在党内实行一种可控的组织民主，即党内民主。这是否能够说明，中国党的组织结构与党内民主也存在密切关系呢？ 一、政党的组织结构与政党民主的关系

政党的组织结构与政党民主是政党政治发展中遇到的两个重要内容，政党的组织结构，实质上是通过机构设置保证权力运行，政党民主则是政党追求的目标，强调权力如何更符合民主原则的运行。

所谓政党的组织结构，是指“政党组织系统中内在联系的外部表现方式。具体来说，就是现代各类政党为了能够在现实政治生活中实现自己特定的目标和任务，按照一定的原则性和程序化建立起一套完整的组织体系”[2]16。它是构成政党的基本框架，是政党得以存在和发展的物质基础。它通过机构设置保证政党本体的客观存在，通过规则设定实现权力配置。政党民主强调了民主实施的范围，是在政党产生后才出现的民主形式。所谓政党民主，是指政党在政党原则、纪律允许的范围内将民主的理念、原则、方法在政党政治生活中的具体运用，包括三种结构形式：某一政党内部的民主，即党内民主；多党制国家内的政党与政党之间的民主关系；不同国家间的政党与政党的民主关系。其中，政党的党内民主是政党民主的基础，是政党的全体党员在有关本党的一切问题上具有一定的权利。它与政党的组织结构属于同一政党组织的内部问题，彼此间联系最为紧密。因此，本文谈及的政党民主仅指政党的党内民主。那么，政党的组织结构与政党的党内民主间存在什么关系呢？

一方面，政党的组织结构决定政党党内民主的有无程度。政党的党内民主以政党组织结构的存在为前提，同时，以政党组织结构是否健全、运行是否良好为根本保障。按照迪维尔热的“政党源起”[3]的观点，政党的组织结构可分为紧密型和松散型两种。组织结构紧密的政党是指

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外源性政党，这种政党自上而下地建立集权，具有严密的组织纪律性，基层缺少自主性，其党内民主受到很大，程度相对较低。组织结构松散的政党是指内源性政党，这些政党由基层开始建立，权力受到，基层组织相对地保留了自主性，其党内民主相对多一些，程度相对较高。这说明，自政党产生起，党内民主根据组织结构的情况就或多或少的存在，没有政党组织，党内民主无从谈起。

但是，还要注意到，无论何种类型的组织结构都规模庞大，分为不同层级和不同的职能部门，它们是否根据权力配置健康地运行则是政党党内民主持续发展的根本保障。以组织结构紧密的政党为例，这类政党建立时即便强调权力集中，但党内民主依然存在，只是程度相对较低。但在政党发展过程中，党内可能会出现各种原因，使得各层级和职能部门不能够按部就班的各司其职，而是将权力过度集中，导致领袖崇拜、官僚主义盛行，形成集权，迫使政党走向解体或灭亡。如此，党内民主也就无从说起。这正是米歇尔斯对寡头统治描述的情况，“组织是保守逆流滋生的温床，它漫过民主的平原，有时泛滥成灾，并将这一平原冲刷得满目疮痍。”[1]19

另一方面，政党党内民主影响到政党组织结构的稳固。政党的党内民主强调维护党员在党内一切事务处理中具有的权力，政党的组织结构则强调“党员是组成政党的第一个基本要素”[4]，可见，政党党内民主对政党组织结构影响的关键点在于党员。党内民主运行得好，能够保证党员的主体地位和权利，使其充分参与党的各项活动之中，发挥主动性、积极性和创造性，产生强大的向心力，为党组织不断地输入新力量，有利于政党组织结构的稳固。党内民主运行得不好，只把党员单纯地作为政党组织中的一个组成因素看待，就会使党员失去身份认同，游离于党组织之外，要么因相应的权力没有得到保证，党员远离政党的各种事务和活动，对党的各种任务和活动漠不关心，最终产生或党的想法；要么最大范围地将权力集于自己手中，把政党当成满足个人私欲的工具，完全不顾党的目标和任务，出现党员与政党组织关系的异化。这两种后果都有损政党的形象和公信力，削弱政党的基层组织，进而影响政党的组织结构。因此，党内民主是否良性运行，对政党组织结构的稳固具有重要影响。

中国党作为政党政治中的“沧海一粟”，作为无产阶级政党的代表，它的组织结构具有什么特点，与党内民主之间又存在什么关系呢？ 二、中国党组织结构的特点

中国党创立于半殖民地半封建的旧中国。当时的中国社会积贫积弱，广大人民处于愚昧无知的状态之中。两千年的封建社会，使人民习惯了惟命是从，习惯了等级制度，社会缺少培育民主的土壤。在这种环境下，中国党的组织结构必然不同于欧洲国家的政党组织，成为了法国学者迪维尔热所说的外源性政党。外源性政党往往强调集权和组织结构的高度一体化，同时辅之以严明的组织纪律，以便发挥党的作用。这种具体国情和历史传统决定了中国党的组织结构具有鲜明的特点。

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第一，上下组织分明，存在较强的制约关系。中国党的组织机构是按照民主集中制原则建立的，最显著特点就是上下层级分明，自上而下地分为、地方、基层三个层级，三者之间实行层级式垂直领导，权威至上，下级必须服从上级。这样，在客观上形成了严密的不能分离的组织体系，具有自上而下的强制约力。这种上下结构最大限度地将权力集中到上级单位，使权力在基层——地方——进行单向流动。具有最高权威，集决策权、干部任命权、执行权等权力于一身，各地方和基层组织按照级别高低依次集中一定的权力。同时，所有组织必须坚持下级服从上级的组织原则，维护上级组织的权威。这一方面是中国党的根本组织制度原则要求，在《中国党章程》[5]（以下简称党章）中有明确规定。《党章》第二章第十五条规定：“有关全国性的重大问题，只有党有权作出决定，各地方的党组织可以向提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。”并同时强调：“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”，“如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行，并不得公开发表不同意见”。另一方面也是党的纪律要求。在《关于党内政治生活的若干准则》中明确提出“任何部门、任何下级组织和党员，对党的决定采取各行其是、各自为政的态度，合意的就执行，不合意的就不执行，公开地或者变相地进行抵制，以至擅自推翻，都是严重违反党纪的行为。”这就表明，任何下级组织必须执行上级组织的决定，否则就是违反党的纪律，就要受到纪律处分。

第二，横向扩展，延伸性大。中国党的组织结构在横向上是扩展、延伸的。一是同一级别的组织自成体系。同级别的组织有具体的分工，形成一个较为完整的组织系统。如党的组织一级中，就有委员会、纪律检查委员会、军事委员会、、组织部、宣传部、部等。同样，在地方组织中设有地方的委员会、地方的纪律检查委员会、地方的组织部、地方的宣传部等；在基层组织中设有基层委员会、总支部委员会、支部委员会等不同的党的职能部门。这样，在保证上下层级分明的情况下，又可以保证横向每个层级灵活处理各自事务。二是向外重合延伸。中国党不仅在党内部建立组织，而且在党外，如，行政部门、事业单位、司法部门、军事部门、社团、工会、医院、金融、商贸、交通、学校等单位都建立党的组织，都分别建立、党总支、党支部、党小组等，涵盖了各个不同的层面和群体，保证党对各方面事业的领导。这在干部配备上往往表现为“两套班子，一套人马”，使得党的领导干部有多重角色和身份，很多单位的干部都具有党和政双重领导身份，如地方的行政首长（、、）一般都是同级副等。

第三，内部关系密切，呈现紧密状。从组织基本要素结合的紧密度来看，中国党属于紧密型政党，组织内部关系密切。组织的基本要素主要指党员、干部和党组织。每个政党对党员的界定各有不同。我们党对党员有严格的要求，《党章》中严格规定了吸收党员的程序，明确了党员的义务和权力，要求党员不仅要缴纳党费，参加党的民主生活，还要参加党组织。党员至少参加一个党组织活动，这是列宁的建党原则，保证了党的整体性，避免党员的分散，不至于出现在西方政党选举时出现的临时党员的情况。干部是从普通党员中由民主选举产生的，他们对党的理念和目标强烈认同，负责动员和组织党员做好党的日常工作和完成党在各个阶段的不同任务。他们在党内担任不同职务，大致分为——副——常委——委员四个层级，由上而下履行不同的领导职能。党组织实际上是把单个党员集合而成的组织，自上而下可分为——党总支——党支部——党小组四个层次，实现自上而下的领导。普通党员和干部

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只有在党组织内才能履行义务和实现权力。按照民主集中制原则的要求，普通党员通过行使选举权产生领导干部，产生党的各级委员会。各级委员会实行“集体领导和个人分工负责相结合”的原则，对重大问题按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”原则进行讨论，由集体研究做出决定。在的日常工作中，担负组织活动和主持日常工作的重要责任，对的所有工作“负总责”。这样，党员、干部和党组织就紧密地联系在一起，形成紧密型的内部组织状态。

三、中国党组织结构对党内民主的影响

相关政党理论研究已表明，政党组织结构与政党内部民主之间存在密切关系，“政党组织结构从根本上决定着政党民主的有无及其程度，有什么样的政党内部结构就有什么样的政党民主”[2]16。按照民主集中制原则建立的中国党，其组织结构上的特点必然会对党内民主产生影响。

第一，党内民主在组织制度上得到根本保障。党内民主是马克思主义政党在建党过程中按照民主集中制原则将民主的原则引入党内生活而产生的；民主集中制是中国党根本的组织制度，它的主要功能是使党内民主在组织上得到切实体现。没有了民主集中制，党内民主就会缺少组织保障，成为“无源之水”，无法以有效的形式充分体现出来。可以说，“民主集中制以其科学的程序使党内民主的实质内容，以规范的运作，有力的保障充分体现出来”[6]。民主集中制决定了政党内部的组织结构和相互关系，是列宁建立布尔什维克党时明确规定的组织原则，后来的马克思主义政党无一例外都将其确定为根本的组织原则。中国党的《党章》中明确规定“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。”可见，中国党的组织结构是严格按照民主集中制的六项基本内容建立的。这不仅从政党诞生之日起就规定了党内民主，而且从组织内部避免了集权的产生，为党内民主的实现提供保障。在党内，民主集中制的六项内容实行的好坏直接影响到党内民主的实现。

第二，上下通道堵塞，党员缺少积极性和主动性。中国党自上而下的组织结构，具有马克斯·韦伯所论述的科层制结构的优点，即精确迅速、指挥灵活、便于发挥领导人才的才能、以较小的付出获得最大收益等，这确实给每一个人和整个中华民族都带来了巨大的利益。中国党带领中国人民，经过28年的浴血奋战建立了人民当家作主的新中国，实现民族；在30多年的改革开放和现代化建设时期，以实现中华民族的伟大复兴为己任，带领中国人民发展经济，走向富裕、民主、文明的中国特色社会主义之路，实现建设社会主义强国梦想。即便如此，这种结构也使党内民主不断受到压制，在党内组织发展和事务管理上带有官僚化和程式化的倾向。在党内事务管理上，信息不畅，上下言路不通，向上信息失真，向下决策失效；层层审批与请示，致使反应迟钝，行为迟缓；积极应对问题的意识薄弱，处理问题能力低下；政出多门，权责不明，业务重叠，职能紊乱、推诿扯皮等。在党内活动上，也出现活动形式僵化、固化；活动内容老套、脱离实际；活动组织方式硬性规定、消极参与等问题。这些现象说明，这种组织结构与党内民主的原则相背离，导致党员习惯于服从和被领导，缺少积极性和主动性，造成党员主体意识缺失，使党失去发展的生机和活力。

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第三，党内权力关系“倒置”，选举流于形式。现在世界上的绝大多数政党都实行代议制民主，这种民主形式既可跨越时间和空间的障碍又可以节省资源。与代议制民主紧密相连的就是选举制，通过选举，民众让渡出自己的权力，选出能够代表自己利益的代表参加各种决策，行使自己的权力，维护自身利益。同样，在中国党内部也同样需要选举制来表达全体党员的意志。在党内部，最高的权力机关是党的全国代表大会，每五年召开一次，由党的委员会负责召集，通过选举的形式产生党的全国代表大会的代表，讨论并决定党的重大问题。在全国代表大会闭会期间由委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作。政治局和常务委员会则在委员会闭会期间，行使委员会的职权。同样，各地方组织也要召开党的各地方的代表大会，在代表大会闭会期间由会代行权力，在会闭会期间由常务委员会代行职权。这样，党内权力关系就通过层层授权的选举制形成一个链条：党员——党代会——全委会——常委会，这是一种类似于金字塔型的权力结构体系，但是在党内却存在权力“倒置”的现象。一些地方的权力过分集中在常委会，常委会的权力又过分集中在手中，形成了一人定乾坤的局面。这从根本上剥夺了党员的权力，长此以往，党员的主体意识将缺失，思想和行为都会游离于党组织之外，既不利于党内民主的发展，也会动摇党执政的根基，影响了党在党员心中的形象。

四、党内民主对中国党组织结构的新要求

“积极发展党内民主，增强党的创造活力”[7]是党在世情、国情、党情发生重大变化的新时期对党建工作提出的新要求。这不仅要求我们进一步推进党内民主建设，也对我们党的组织结构建设提出了新的要求。

第一，优化组织设置。党内民主的着眼点在党员。最大限度地发挥党员的积极性，保障党员的知情权、决策权、选举权、监督权是党内民主的主要任务。而党员是的个体，呈分散状散布在社会各个阶层，要想发挥其最大能力，就需要将其有效地组织起来，正如米歇尔斯所说“组织看来是形成集体意志的唯一途径”[1]18。目前，我们党的组织结构基本呈现金字塔式结构，上下分级，只有在基层组织中才能听到最广大党员的建议和主张。可见，基层组织建设事关党内民主发展的程度。我们党的基层组织规模宏大、组织严密、覆盖广泛，是我们党丰富的组织资源和坚实的执政基础。新时期，社会结构和生活方式发生巨大变化，在党的组织体系中所受影响最大的就是基层组织，最易组织基层党员、发挥基层党员积极性的也是基层党组织。因此，优化组织设置，培养基层党员的主体意识，发挥其创造性和积极性是保障党内民主顺利发展的重要途径。优化党的组织设置，就是要紧密结合社会结构变化的形势，不断扩大党的工作覆盖面，真正做到哪里有群众哪里就有党的工作，哪里有党员哪里就有党的组织，哪里有党组织哪里就有健全的组织民主生活和坚强的战斗力。

第二，创新党内活动方式。现在，人们的就业方式、生活方式和思想认识日益多样化，现代科学技术的迅速发展，特别是互联网对现代生活的巨大影响，迫切要求党组织在保持传统的有效的活动方式的基础上，积极应对社会环境的变化，采用新的手段和途径，丰富活动内涵，创新活动方式，增强组织活动的吸引力和凝聚力。各个党组织要进一步推进党务公开工作，充分发挥互联网、手机网络的优势，根据当前信息传播的特点和网上受众的要求，注意党和

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相关网站内容的时效性和实用性，突出网站的组织特色和行业特色，增强网站的吸引力。要突出强调网站建设的互动性，通过开设诸如“网上支部”、“党员管理”、“党员论坛”等类型的互动栏目，增进党员之间、党员和组织之间的交流。

第三，将党内相关制度落到实处。党内存在各种规章制度，其中选举制度和监督制度能够真正体现党内民主发展的水平。党代会、全委会、常委会等都和选举制度相关，都需要党员的积极参与，也最能体现党员的主体地位的发挥。现在在有些地方出现选举弄虚作假的情况，严重损害了党员的积极性和主动性，也势必会破坏党内民主的气氛，影响党内民主的进程。党内制定监督制度是为了防范党组织和党员的活动和行为出现偏差。《党章》第二章第十条规定：“上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”但是，在现实中，党员只是被动的接受党组织的命令，对党内事务毫不知情，上下沟通的渠道不畅。长此以往，将无人关注和关心党的决定，也会引起党员的抱怨，对党丧失信心，最终威胁到党的执政地位。因此，要巩固党的执政地位，党组织内部不仅要完善相关制度，更要用行动将制度落到实处，充分发挥党员的主体地位。

参考文献：

[1]罗伯特·米歇尔斯.寡头统治铁律[M].任军锋，等，译.天津：天津人民出版社：2004. [2]王淑梅，祁刚利.政党组织结构对政党民主的根本性影响[J].求实，2007（8）. [3]莫里斯·迪韦尔热.政党概论[M].雷兢璇，译.：青年文化事业有限公司，1991：ⅶ-ⅹⅷ.

[4]王长江.政党论[M].北京：人民出版社，2009：58. [5]中国党章程[N].人民日报，2012-11-19.

[6]李 娟.党内民主与民主集中制的关系[J].理论探索，2006（6）：72.

[7].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18. 责任编辑 张忠友

The Relationship between the Organizational Structure and Inner-party Democracy of Communist Party of China Wang Yanchun

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（Party School of Central Committee of C.P.C.， Beijing， 100091）

Abstract： The organizational structure of the party is the foundation for doing works that relates to all aspects of the party， and it is the important step of democratic politics construction to make inner-party democracy drives people’s democracy. Due to the relationship of organizational structure of the party and inner-party democracy， there are some new requirements that are proposed by inner-party democracy to organizational structure.

Keywords： the communist party of China， organizational structure， inner-party democracy