桐庐县新一轮农村改革发展问题探析
包海娟/文□
农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。2008年金秋10月，十七届三中全会审议通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，吹响了中国新一轮农村改革的嘹亮号角，为我国在国内外经济形势发生深刻变化，面临经济转型升级调整的关键时期，为全国人民坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐指明了方向，给广袤的农村大地和亿万农民带来了希望和憧憬。我们要抓住和用好重要战略机遇期，加快经济转型升级步伐，就必须用新一轮思想推动新一轮农村改革，以促进全县经济重新步入又好又快发展的轨道。
一、新一轮农村改革的重大意义
（一）积极推进新一轮农村改革，是新阶段深化改革促发展的需要。
从我国经济社会发展的阶段性特征看，“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。可以说，在当前这个特定的发展阶段，无论是改革还是发展，都已经
1
1
摘自《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，2008年10月党的十七届三中全会通过。
1
进入了一个城乡必须互促互动的时期。要立足全局继续深化改革、促进发展，就必须在推进农村改革发展上继续取得新的突破和进展。
（二）积极推进新一轮农村改革，是应对危机促进经济转型升级的需要。
从当前国内外经济形势看，世界金融危机影响深远，国际国内经济形势继续发生深刻变化，我国改革发展特别是经济的转型升级进入关键阶段。扩大内需是促进经济转型升级的战略性问题。而农村就是一块巨大的潜在的市场，在实现消费升级的过程中，需要启动占人口比重70%的农村消费，农村消费水平提高了，农村市场利用好了，其他问题也就迎刃而解。要想打开农村市场的消费局面，增加农民收入是重要基础。新一轮农村改革以“农业稳定发展，农民持续增收”为主旨，能有效推动农村消费市场在“扩内需、保增长、促转型”工作中发挥积极作用。
（三）积极推进新一轮农村改革，是实现全面建设小康社会的需要。
从城乡发展水平看，城乡分割的二元尚未根本改变，城乡居民收入差距在不断扩大，不利于形成促进解决“三农”问题的环境和社会氛围，更不利于全面小康社会的实现。2008年，我县城镇居民人均可支配收入19980元，农村居民人均纯收
2
入9450元，差距为10530元；2007年差距9714元；2006年为8763元。在增加农民收入，减少城乡差距方面，我们仍然面临着长期而艰巨的任务。这也要求我们继续深化农村改革，夯实城乡统筹的一系列具体任务，进一步破解“三农”困局。
二、我县农村经济社会发展现状 （一）发展概况
桐庐县辖11个乡镇2个街道、186个行政村，农业人口28.3万人，占户籍总人口的71%；实有耕地面积35.6万亩，林地面积190.8万亩（国土局数据）。2008年末，全县实现生产总值1.45亿元，其中一产增加值13.27亿元，占比8%；实现农林牧渔业总产值20.48亿元，比2007年增长11.3%。2008年我县农民人均纯收入达到9450元，高出全省平均水平192元，比上年增长11.6%；农民人均生活消费支出6625元，比上年增长11.1%，恩格尔系数为38.9%。
（二）发展中存在的突出问题 1、农业发展方式依然粗放。
目前，我县共有各类农业产业化基地？个，规模经营面积？亩，仅占农业用地的？%，专业化水平依然不高。由于家庭联产承包的土地规模过小，农地收益很难成为经济收入的主要来源，
2
2
农办数据：耕地23.5万亩，林地214万亩。
3
种田农民只图保证自给自足的需要，这种小农经济模式制约了农业生产效率的提高。此外，农村青壮年劳动力大量外出，农民“兼业化”，在家务农者“老龄化”现象突出，而“老龄化”农民文化水平低，接受科学种粮和现代化农业技术等力不从心，农地耕作粗放式经营更趋恶化。
2、农村土地流转机制尚不健全。
到目前为止，全县土地承包经营权流转面积4.79万亩，占农户承包耕地面积的24.7%；10亩以上规模经营户有5户，规模经营面积2.72万亩，占流转总面积的56.8%，其中100亩以上大户67户，经营面积1.43万亩；此外，全县有10.51万亩林地进行了流转。我县现有的土地流转服务组织有土地流转服务中心、农村土地承包纠纷仲裁委员会、各乡镇（街道）土地承包合同管理委员会等，为规范农村土地流转做出了积极贡献，但我县土地流转机制和流转市场并不完善，仍停留在种养大户有需求或农业招商基础上，或村集体要求农户出让土地，很多都是农户在耕在用的地。这种模式，往往使一批想流转土地的农户找不到承租方，只好请人代耕甚至撂荒，而不想流转土地的农户却被迫流转，从而留下许多弊病和隐患，成为农村不稳定的因素。此外，由于农民建房缺乏有效管理，许多村庄出现“新房一大片，弃房随处见”的现象，不但影响了村容村貌，还使大片土地被闲
4
置浪费。
3、新造耕地肥力不足质量欠佳。
由于长期以来非农建设用地占用了较多的优质良田，而且在项目建设时，经过几百年甚至上千年才形成的耕作层土壤被作为一般的土料来使用，对资源的浪费极大。而占补平衡得来的置换地肥力明显不如原来，在土地整理和标准农田建设中，只注重沟渠、道路建设，以及将土地化零为整，对耕地质量要求有所忽视，特别是通过土地开垦、整理新造的旱（园）地大部分采用机械方式开垦，土壤原有结构层次被打乱，熟地变生地，土壤养分含量低，保水保肥能力弱，普遍质量不佳。
4、农民专业合作社依赖性较大。
截止目前，我县共有农民专业合作社178家，有社员1.36万户。虽然合作社的数量和规模在不断扩大，但多为指导兴办，成立动机则是为享受上级部门的优惠和扶持资金，发展运作中内部管理多不健全，过度依赖或龙头企业、经营大户等问题严重存在。且合作社社员98%以上为生产者，人才较为匮乏，缺少善经营、会管理的能人，技术力量薄弱，只能依靠相关技术部门的科技人员提供技术指导，自我发展意识缺乏，自我经营能力低下，难以发挥应有的作用。有的合作社甚至从不按章程履行理事会、监事会等职责，在实际操作中往往是“谁召集、谁
5
领办、谁决策”，未能真正为社员谋利和服务，使社员无法体会到成立合作社的优越性。
三、推进我县新一轮农村改革的重点 （一）推动农村土地高效流转。
要以稳定农村土地承包关系为基础，以提高土地资源合理有效配置、促进农业增效、农民增收为目标，建立“引导、市场调节、农民自愿、依法有偿”的农村土地流转机制，提升农村土地规模经营水平。建立土地流转的激励机制，鼓励和支持农户流出土地，培育和发展“土地交易市场”、“土地托管服务中心”或“土地银行”等农村土地中介服务组织，根据农户流转土地承包经营权的意愿，建立土地储备库，统一进行规划和调整，连片土地中不愿流转的土地给予合理调整或置换，规范做好土地承包权证变更登记，把农户愿意流转的土地集中起来，激活土地要素，有意向地集中对外招商，以市场化的运作模式推动农村土地规模经营、农业产业化经营。积极推行农村土地股份合作制改革，引导和帮助农民把土地承包经营权转化为长期股权，变分散的土地资源为联合的投资股本，通过直接经营、参股经营等方式进行企业化运作，按股分配获取收益，给农民带来实惠。
（二）探索农村宅基地置换改革。
要完善和规范农村宅基地管理，严格执行“一户一宅”，
6
实行农村现有宅基地登记和收储机制，合法清理农户多占多用宅基地；建立宅基地有偿退出机制，对已在城镇居住扎根农民的“祖屋”进行协商补助后收回集体；探索建立宅基地换住房、换标准厂房、换股权、换户口、换社保等多种置换模式，防止宅基地的闲置浪费和流失，进一步盘活闲置宅基地资源。将宅基地置换工作与旧村改造、“空心村”整治、宅基地整理、下山居住等工程有机结合起来，加强农村宅基地置换工作的整体谋划，连片拆除危旧房、闲置房，重新规划建设农民安居小区，实现新农居社区化，并以此作为下一轮新农村建设的工作重点来抓，从而促进农村有限宅基地资源合理配置，集约节约利用土地，提升整个村庄的规划建设水平。
（三）建立被征耕地“耕作层”剥离制度。
《基本农田保护条例》明确规定，占用基本农田的单位应当按照县级以上地方的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。我县应据此规定，建立被征用耕地“耕作层”剥离制度，根据“谁用地、谁负责”的原则，将被征用耕地地表层的耕作层土壤转移储藏，由造地单位将耕作层土壤转移到诸如土地整理项目、宅基地复垦项目、造田造地项目等新造的耕地上，并将转移费用纳入工程预算，以确保农业生产的可持续发展。
7
（四）创新农民专业合作社运作模式。
农民专业合作社的发展，要在规范管理、强化经营的基础上，积极发展多种形式的合作方式，鼓励社员进行股份制合作，实行企业化运作模式，形成“利益共享、风险共担”的目标共同体，统一产品品牌、包装和销售，降低生产和交易成本，提高专业合作社的组织化程度和市场化水平。探索合作社之间的合作，建立专业合作社的联合会，实现专业合作社从“产地型”走向“产业型”，把单一的生产或零售初级产品，通过合作或联合来实现规模与品牌的升级，实现产供销与贸工农一体的产业化合作经济组织，以适应超市连锁、量贩、物流配送等现代市场运作模式，进而逐步实现合作社在农产品市场上的有序“合法垄断”。 引导各类专业合作社联合建立农产品电子商务平台，加强宣传力度，提高知名度，促进农产品市场开拓。
8