关于建立公共资源交易市场的思考

建筑市场与招标投标４／２０１２　关　建立公共资源支易　场　忍考　北京市建设工程发包承包交易中心黄健鹰　自开展工程建设领域突出问题专项治理　工作以来，各地纷纷对公共资源市场化配置开展了　研究和探索，陆续着手建立统一的公共资源交易市　场，其做法是将由各个行政主管部门监管的工程交　易、采购、土地交易、产权交易等（国有）　投资项目，纳入地方成立的统一市场集中交　易。他们认为，将由多个行政主管部门管理的公共　资源交易项目纳入到新成立的综合部门监管，　能更好地理顺管理，有效地打破部门垄断，实　现公共资源跨区域、跨部门市场化配置，有利于从　源头上预防和遏制。本文将围绕以上做法和观　点展开一些分析和探讨：　一、统一公共资源交易市场的建设和管理模式　未能从根本上解决问题　成立公共资源交易市场的主要目的之一是遏制　工程建设领域的行为，那么，就从工程建设领域　产生的主要根源来分析，这一措施能否有效。　现以铁道部刘志军的典型案例来分析产　生的主要原因：铁道部刘志军案根本原因是部门垄　断，监督管理不完善，没有形成市场化竞争，　所以刘志军才能一手遮天。从监督管理看，铁　路工程投资由铁道部和各铁路局实施（投资渠道过　于单一），项目交易由铁路监管部门自行监管，建　设过程也由自身监管，这种管办不分，既是裁判员，　又是运动员的监督管理模式，缺乏相互制约机制，　难以体现公开、公平、公正的交易原则；从市场运　行机制分析，铁路工程交易市场高度垄断，没有形　成市场竞争机制，施工企业（从铁一到铁十几局）　都是铁道部自己的国有队伍，建设市场上的其他队　伍被准入在市场外，铁路主材、配件、设备生　产都由铁路部门垄断，很难发挥市场的价格调节机　制，在市场化定价过程中由于竞争不够充分，导致　定价是依据个别企业的成本而不是社会平均成本　来确定，价格水平的确定更多是依赖与特许经营　者讨价还价的能力，给滋生留下了很大空间。　１　６　现铁道部所有铁路工程项目都已进入北京有　形建筑市场交易，我们只提供场地和系统服务，监　督管理不变，市场主体范围不变。显然，这种　仅把交易环节物理上移到“公共资源交易市场”，　其它环节考虑不充分的做法（如投资是否多元化，　建设队伍、主材、设备生产是否市场化，监管分离　及专业化）很难从根本上解决。　总结和借鉴建筑领域的市场运行成效与经验，　从投资到交易，再到履约监管，建材设备生产、建　筑市场已形成市场化竞争机制，实行交易公开化、　监管与投资主体分离并专业化、价格透明化，可有　效提高投资效益，保障工程质量安全，遏制建筑领　域的行为。笔者认为，要想较彻底解决铁路工　程交易的问题，一是放开铁路项目投资，允许　民营资金注入，实行多元化投资；二是改变集裁判　员与运动员于一身的监管模式，建立制约机制，可　由建设行政主管部门负责铁路工程招投标与施工　过程的监督管理，真正实现管办分离；三是打破壁　垒，吸引建设领域各方市场主体参与铁路工程　交易竞争，主材、配件、设备生产允许各类企业进　人参与竞争，形成竞争价格，充分发挥市场优化资　源配置的作用。　二、统一公共资源交易市场的建设和管理模式　未能解决好集中监管与各部门监管的问题　公共资源交易市场运行模式未能解决好监管　职责划分问题，难以形成监管合力。按有关部门设　想，各地成立公共资源交易管理委员会（简称　“管委会”），负责宏观协调管理；管委会下设办公　室负责各类公共资源交易管理，包括交易过程监　管，受理投诉等；管委会办公室下设公共资源交易　中心，负责为公共资源交易活动提供信息、场所、　设施等服务；原行业主管部门也要负责本专业工程　交易的审批、备案和过程监管，并受理投诉事项。　可见，这样的公共资源交易市场存在多头监管的问　题，管委会办公室和各行业主管部门都负责交易监　建筑市场与招标投标４／２０１２　管，易造成职责不清，监管难以形成合力。实际过　程中易出现谁都管，谁都不管，或争权争利的现象。　有些地方实践表明，仅仅将公共资源交易监管权完　全交由管委会办公室负责，而交易完成后的履约过　程监管由各行业主管部门负责做法，必将切断市场　监管和现场监管有机联系，一方面易造成权、责分　离，责任难以追究，影响各行业主管部门的积极性；　另一方面不利于各行业开展全过程统一监管，消弱　了监管效能，易给工程质量安全带来隐患。　三、统一公共资源交易市场的建设和管理模式　未能解决好各专业各部门的交易个性化和整体管　理问题　工程建设交易和履约，产权交易及履约、　采购等公共资源交易都有各自的特点和要求，交易　过程中的标的物的性质也不一样，强行将所有公共　资源交易统一到一个市场，势必会影响交易市场秩　序，给管理带来很大难度。以工程建设交易为例，　其与采购、国有土地使用权出让等公共资源交　易在交易内容、操作程序、监管方式等方面存在较　大差异，服务对象和服务内容也各不相同，缺乏整　合的共性条件。一是公共资源交易和工程交易的交　易内容不同。公共资源交易一般都属于成品或者现　货交易，交易内容不包括产品制造的过程，侧重产　品的质量，产品交付则交易完成。工程招投标交易　则是“期货”交易，交易的内容包含了选择产品的　制造队伍和制造过程的价格、质量、工期等控制。　二是公共资源交易不能全面覆盖工程交易。工程建　设的投资不仅限于资金，大量的建设项目属于　非投资。以北京市为例，非投资比例已超　过５０％，这部分投资并不是公共资源，如果仅将属　于公共资源的国有投资工程招投标交易纳人公共　资源交易中心，将会出现由于投资主体的分割造成　市场分割，必将弱化对非投资项目的监管，影　响工程质量和安全。三是工程交易与公共资源交易　的操作程序和监管方式不同。工程交易受招标投标　的法律法规调整，其操作程序必须遵守招标投标法　规定的程序和时限，同时招标投标活动具有层层递　进、环环相扣和不可逆转的特点，其监管必须分环　节进行。公共资源交易一般不属于依法强制招标的　范围，大部分则采用拍卖等其他交易方式。四是工　程交易相对于公共资源交易，与行业行政管理部门　的紧密联动要求更高。工程招投标的核心价值是为　了保证建筑产品的质量，客观上带来了使得招投标　过程公开透明的结果。工程交易与企业资质、人员　资格、工程造价、施工许可、质量安全监督等其他　建设行政管理环节紧密联系，必须紧密联动行业行　政主管部门。　四、统一公共资源交易市场的建设和管理模式　未能充分考虑当地建设规模和管理需求等实际情　况，应以多种方式整合公共资源集中交易。　从全国范围看，北京、上海、天津、重庆、广　州等特大城市年工程交易量超过１０００亿元，本行　政区域内的土地交易、采购、产权交易等交易　量也非常大，另外还有项日属地交易、ｆ１×　域项　目在本市交易的情况，整体公共资源交　的数ｈ　Ｊ支　场所面积、人流、车流等非常壳大　．比　铁路１　程项目进入北京有形建筑市场之后，Ｊ匕京的ｌ　交　易、土地交易、采购、产权交易　ｔ交易｝　将达　到１．３万亿元以上（其中工程项目交易谜７０００亿／　以上），是合肥、南昌等城市公共资源交　交　易额的２０倍以上。将所有公共资源交易集【｛】交易，　需要建设庞大的交易服务场所和设施，需要Ｈ接待　上千位办事人员，如此庞大的公共资源交易规模势　必对市政交通、交易管理、服务质量、办事效率造　成考验。所以，目前北京、上海、天津、广州、重　庆等城市，都是坚持走专业化市场的道路，有形建　筑市场由建设行政主管部门管理。如果不考虑特大　城市的实际情况，采取一种整合方式，可能会带来　重复建设、资源浪费以及管理矛盾等一系列问题。　五、公共资源交易市场建设建议　总结和借鉴各地公共资源交易市场的建设和　运行管理情况，结合以上分析，我们认为：按照１　程、土地、采购、产权等的交易特点、交易规　模，分别建设统一交易市场，或者在统一公共资源　市场框架下分别建立同质同类交易市场一～工程　建设类项目的交易，以有形建筑市场为基础，建立　统一的工程建设有形市场，实行“统一进场、集巾　交易、行业监管、行政监察”的运行管理方式，更　加符合象北京这样特大城市的实际。　１７