建设新农村 交通要先行
--关于我县农村公路建设工作的调查与思考
祁阳县交通局 蒋祁阳
2008年9月20日
农村公路既是社会主义新农村建设的重要内容，也是农村经济发展、农业结构调整、农民增收的重要基础条件。因此，推进社会主义新农村建设，必须坚持农村公路建设先行，没有农村交通的大发展，就没有农村经济的大发展，社会主义新农村建设目标就难以实现。下面，笔者就全县农村公路建设基本情况和建设过程中存在的主要困难、问题及对策、建议略述管见。
一、全县农村公路建设工作的基本情况
（一）农村公路建设发展的现状
2005年，我县农村公路总里程3526.921公里，其中，县道270.4公里，乡道659.432公里，村道2597公里；按路面结构划分，当时水泥路（或沥青路）只有83.066公里，占农村公路总里程的2.35%。
截止2007年，全县自2006年来共投入资金1.83亿元，完成新（改）建水泥路、砂石路分别为776.834公里、273 公里。其中：完成通乡公路水泥路7条、117.9公里；完成沥青路改水泥路3条、30公里；完成通畅工程水泥路712公里，新增321个行政村通水泥路（含重点支助的全县每镇一个共20个社会主义新农村建设示范村的农村公路项目）；完成通达工程砂石路273公里，新增114个行政村通公路。全县水泥路（或沥青路）由2005年的83.066公里增加到859.9
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公里，实际增加776.834公里。目前，全县基本实现了村村通公路，35%的行政村通水泥路，水泥路硬化率达到27%。
以上数据表明，我县农村公路建设自2006年来已步入前所未有的发展时期，农村公路交通条件的大大改善，有力促进了全县经济建设和社会事业的快速发展，特别对加快农村产业结构调整，发展现代农业和增加农民收入发挥了重要作用，成为社会主义新农村建设的一大亮点。据初步统计，仅2006年，农村公路建设产生的经济和社会效益总值达到5200万元以上。其中，直接经济效益达1600万元,为农民工增加收入540余万元,因投资环境改善所带来的社会效益近3000万元。
（二）近年来农村公路建设工作的主要做法和特点
2006年来，我县紧紧抓住国家重点扶持农村公路建设的大好机遇，围绕尽快改变全县农村公路交通落后面貌这一工作思路，坚持把加快农村公路建设作为建设社会主义新农村的一件大事来抓，加强组织领导，广泛宣传发动，积极筹措资金，抢抓建设进度，严格质量管理，促进了农村公路建设事业的快速健康发展。特别是2007年，通过再宣传、再发动、再鼓劲，全县农村公路建设掀起了新的高潮。其主要做法和特点如下：
1、组织上高度重视。县委、县对农村公路建设工作高度重视，始终将其作为贯彻落实省、市为民办8件实事和推进社会主义新农村建设的一项重要工作，精心部署，狠抓落实。一是精心组织实施。县里每年年初都召开了县委常委会和县常务会，对农村公路建设进行专题研究，并成立了县农村公路建设指挥部，负责各项具体事务的指挥、管理和协调。同时，县、县政协也要召开专题会议，对农村公路建设情况进行评议、审议，总结经验，分析不足，帮助抓好整改。各镇按照分级负责的原则，也相应成立工作机构，在县指挥部的统筹安排下，具体负责统一组织本辖区内各个村建设项目的实施。二是坚持科学调度。一方面，为加快农村公路建设进
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度，县指挥部采取调度催、督查促的办法，对各镇实行一月一调度，帮助解决项目建设中遇到的困难和问题。同时，县“两办”督查室也多次开展农村公路建设专项督查，并及时将有关情况通报全县，表扬先进，鞭策后进。另一方面，在工作调度中，我县结合实际，探索实行了通畅规划内工程项目建设“全面放开”制度。只要是纳入了全省“十一五”通畅规划，而且群众积极性高，自筹配套资金到位快的，可以不受年度计划的，允许其提前开工，组织实施，大大加快了全县农村公路建设步伐。三是严格责任考核。县委、县每年都将农村公路建设纳入了全县重点工作责任制考核范围，县与与各镇（场）、各镇（场）与各村之间，层层签订责任书，形成了党政“一把手”亲自抓的工作机制，同时对每个项目、每条公路都按照“定任务、定责任、定人员、定时间、定奖罚”的“五定”措施，严格考核兑现，使各项工作责任得到了全面落实。
2、宣传上广泛发动。“要想富，先修路”。为了调动群众参与农村公路建设的积极性，整合各种优势资源，我县坚持在宣传发动上狠下功夫。一是层层召开会议，宣传优惠。为了让农村公路建设实行“以奖代补”这一优惠家喻户晓，县、镇、村三级分别召开了会议，层层进行了宣讲传达，鼓舞广大群众参与农村公路建设的信心和决心。二是配合新闻媒体，宣传先进典型。农村公路建设全面铺开以后，我们在县电视台创办了《畅行乡村》专题栏目，对各级各部门在农村公路建设中涌现出来的先进典型和好经验、好做法进行全面的宣传报道，激起了广大群众创优争先，赶超发展的热情。三是通过多种形式，寻求各方支持。通过下发倡议书，悬挂横幅标语，编发《简报》，编写黑板报等形式，引起社会各界人士和广大人民群众对家乡农村公路建设的关心、关注，求得支持。
3、资金上多方筹集。农村公路建设最大的难题就是资金。几乎所有的建设项目除国家“以奖代补”安排的专项资金外，普遍存在较大的自筹配套资金缺口。为破解这一难题，我县将激发农民群众的修路热情和调动各界人士踊跃捐款的积极性作为筹资的关键来抓，采取“拨一点，群众捐一点，对外筹一点，村集体补一点”的方式，解决缺口资金，在全县基本形成了“一方建设，八方支援”的大好局面。近年来，为加强县级财政配套资金的安排，县财政对已验收的通畅
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工程项目，按1万元/公里的标准予以补助。2006-2007年，已划拨通畅工程补助资金618万元。同时，一些外出务工能人、企业主、国家干部也充分体现了对家乡的深厚感情，为本村公路建设慷慨解囊；广大群众也充分展现了主人翁的姿态，发挥了主力军的作用，采取“一事一议”的办法，义务投工投劳，节约建设资金。据初步统计，2006年以来，全县涌现出捐款10万元以上的8人，5万元以上的4人，最高捐资达50万元。文富市镇忠诚村白毛皂组村民李国生，为带头筹集本村公路建设资金，把自己多年积攒下来作为建新房用的资金4万多元，全部拿出来修路，在本村掀起了筹资热潮。文明铺镇林场村杨家岭组，地处偏远山区，经济条件差，人平年纯收入不到1500元，面对修路资金量大，需要自筹资金14.5万元的困难，他们勒紧裤带，有钱的出钱，有力的出力，全组80多人，人平筹资在1860元以上，较好地解决了修路的资金和劳力问题。
4、质量上严格监管。为了杜绝“豆腐渣”和“面子”工程，全县上下把强化质量作为农村公路建设的核心环节来抓，严格监管。一是强化质量意识。运用多种形式，加大对农村公路建设质量的宣传力度，牢固树立“质量第一”的思想，营造全体动员、全民参与、全力以赴抓农村公路质量的氛围。二是坚持严格把关。对所有工程项目，严把“五关”，即施工队伍准入关、路基改造验收关、料场材料验收关、施工现场监督关、路面管理维护关，确保工程质量。三是健全监督体系。通过近两年的摸索，全县农村公路建设建立健全了行政监察、社会监理、群众监督相结合的三级质监体系。县指挥部抽调专人组建质监组，加强对现场质量的抽检和常规检查。镇、村两级确定专职质量监督员，加强对施工现场的质量监督。同时，每个工程项目都主动自觉接受广大群众的监督，按照群众意愿办事。四是严管施工单位。由县指挥部、县交通局组织人员对未按工艺流程操作、随意降低质量技术标准的施工队伍，及时开展督促整改。对性质严重的，通过媒体曝光，并列入“黑名单”，取消其在县内参与公路施工资格。由于质量监管到位，我县上报的通畅工程项目100%通过省市达标验收。
二、当前农村公路建设存在的主要困难和问题
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当前，在我县已有农村公路建设成绩的基础上，由于农村公路正处在建设的关键期、发展的转型期、改革的攻坚期和矛盾的凸显期，因此，我县农村公路建设中还有一些不适应、不协调、不均衡的因素，主要还存在以下“四个跟不上”、“三个不适应”等方面的困难和问题。
一是建设资金的有效供给跟不上建设进度的需求，导致多渠道筹措农村公路建设资金的问题愈显突出。一方面，省里每年安排的计划建设里程资金小于我们的实际建设里程所需要的资金。2006-2007年，省里只安排了548公里的通畅计划资金，而我县实际完成712公里建设任务，相差1公里的建设资金。同时，建设资金的拨款进度越来越慢，今年基本上还未拨款，而目前我县通畅工程已完成460公里。另一方面，几乎所有的农村公路建设项目除国家“以奖代补”安排的专项资金外，普遍存在较大的自筹配套资金缺口。据统计，对于前两年已完成和今年预计完成的项目，目前自筹配套资金缺口达2400多万元。同时，随着原材料价格的大幅度上涨，工程造价越来越高（今年通畅工程建设成本每公里约增加5万元），势必增加自筹配套资金的难度。
二是技术管理力量跟不上总体规模偏大的建设管理工作需求，导致质量、安全隐患增多。全县农村公路建设点多、线长、面广，一方面，交通部门的技术人员少，无法安排到每一个项目直接参与监督管理；另一方面，从镇、村两级抽调的现场管理人员，有的虽然能够保证到岗到位，但技术和管理经验跟不上。质量、安全隐患的突出表现是：有的水泥用量过少，混凝土标号低，出现表面脱皮现象；有的路基宽度，路面宽度、路面厚度达不到要求；有的错车道数量不足，几何尺寸不达标；有的路肩宽度不够，甚至无路肩；此外，由于资金紧缺，通畅工程基本上未设置安全标志标线。
三是养护工作的推进跟不上农村公路建设的发展要求，导致实现“有路必养”的目标难度增大。由于农村公路养护机制不完善，资金、人员难到位，通村公路普遍存在无人养护的现象。有的通村水泥路路面杂物多，水沟不通畅，边坡塌方，严重影响通行和使用寿命。
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四是农村客货运输的发展跟不上农民群众多样化、个性化的出行需求，导致农村“路、站、运一体化”的交通运行方式急待改善。目前，在全县已通水泥的行政村中，开通客运班车的大约只有四分之一。而未开通客运班车的行政村，其主要原因是由于客流量不足造成的。这样，便很自然地影响了农村公路整体作用的发挥。
五是农村公路发展还不适应经济社会发展的要求。我县农村公路发展还处在从量变到质变的过程中，总量不足、路网不全、密度不够、等级不高的矛盾依然突出，农村公路交通对经济社会发展的瓶颈制约还没有得到根本缓解。
六是农村公路建设工程进度还不适应国家“十一五”农村公路规划目标任务要求。“十一五”期间，全国要新改建120万公里农村公路，实现所有具备条件的乡镇和行政村通公路。但就我县而言，农村公路通畅工程任务还十分繁重。我县已纳入省“十一五”规划的通畅公路改造总里程达2600多公里（不含金洞林场），年均需完成520多公里，而2006-2007年只完成了710多公里，如果加上今年预计完成的660公里，今后两年内每年必须完成将近620公里，这些剩下来的大多数是一些经济条件落后、自筹配套资金比较难以落实的村的项目，因此，目前的建设任务非常压头。
七是农村公路计划（规划）的规模里程不适应广大人民群众的迫切要求。广大群众修路的积极性很高，多建路、建好路的愿望和要求很迫切。部分镇、村原来在通村公路调查时，里程只计算到村委会所在地，未到达主要村庄或人口集中地，而目前省里对此问题又未作明确表态，从而造成实际建设里程长与计划里程小的矛盾不能及时妥善解决，特别是自然村的群众纷纷要求水泥路通到家门口，因此，农村公路建设计划还不能完全满足群众需求。
三、加快农村公路建设的对策和建议
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服务社会主义新农村建设，是交通工作的重中之重。根据我县的特点，做好这个服务，就是要着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益，从当前农村公路面广、量大、保通保畅任务重的实际出发，坚持用发展的眼光、发展的思路、发展的手段，大力推进以改善公路通行条件为重点的农村公路建设工作。为此，笔者认为应该重点做好以下“六个确保”方面的工作。
（一）确保思想认识要有进一步提高。要站在落实科学发展观的高度，进一步提高各级领导，尤其是各镇（场）、村和相关部门的领导对农村公路建设的极端重要性的认识。要在高度上加强，操作上落实。要让各级领导充分认识到，我们县的地理优势没有转变为区位优势，关键在交通。经济大发展，交通必须先行。同时，要深刻认识到，加快农村公路建设，既是改善农村生产和生活条件，发展农村经济、解决“三农”问题的前提，也是增加农民收入的有效途径；既是扩大内需、拉动经济增长的重要举措，也是促进经济社会全面协调可持续发展的重要条件；既是构建便捷、通畅、高效、安全的交通运输体系的重要组成部分，也是实现交通又快又好发展的重要基础。农村公路建设作为社会主义新农村建设的切入点，这一工作必须强化并加以落实。
（二）确保建设规划要进一步合理。农村公路包括县道、乡道和村道，是公路网的基础，是农村地区最主要甚至是一些地区唯一的运输方面的重要基础设施。因此，在拟定建设规划上，要加强农村公路建设规划与社会主义新农村建设总体规划的衔接和协调，使农村公路建设规划成为社会主义新农村建设总体规划的有机组成部分。当前，根据我县实际，要抓紧与省、市相关部门的衔接和协调，力争解决好三个问题：一是将规划外的108个行政村的公路纳入“十一五”通畅规划；二是协调解决好部分村通畅工程中的实际建设里程长与计划里程小的矛盾；三是每年按实际建设里程安排计划，从而确保我县农村公路建设规划进一步趋于合理。
（三）确保宣传发动进一步深入。要进一步广泛宣传，层层发动，使国家关于通村公路建设的相关深入人心，求得广大人民群众积极支持和参与，在全县上下形成“公路通而百业兴”的共识，为通村公路建设营造一个良好的建设环境和浓厚氛围。目前，按国家的，农村
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公路建设约有50%的资金由地方配套和当地村民自筹，一定要将这个向农民多宣传、多解释、讲清楚、讲明白，消除群众对理解的差距，使社会各界同心同德，上上下下群策群力，共同将农村公路建设好。
（四）确保建设步伐要进一步加快。我县已纳入省“十一五”规划的通畅公路改造总里程达2600多公里（不含金洞林场），建设规模之大超过历史上任何一个时期。从前两年的完成情况看，我县因没有达到年均完成量而造成“欠帐”太多。在今后的两年内要抢抓进度，每年必须完成620公里以上，才能把“欠帐”补回来。建议县委、县进一步加强目标任务的调度工作，继续采取责任制考核的办法，明确各镇（场）的责任，按项目属地实施的原则，将建设任务逐项细化和落实到项目的相关镇（场）负责实施，同时，严格考核，奖罚兑现，为切实加快工程进度提供保证。
（五）确保养护机制要进一步创新。农村公路“三分建设，七分养护”这已成为业内人士的普遍共识。从目前的情况看，随着农村公路里程的迅速增长，养护管理的任务越来越重，责任越来越大。如果再不抓紧抓好农村公路的养护管理工作，后果将不堪设想。因此，要按照《公路法》和国家、省关于加强农村公路养护管理的规定，结合本县实际，迅速研究制定农村公路养护管理办法，创新工作机制，落实养护人员和资金，做到建养并举，确保农村公路路况完好。同时，要加强农村公路路政管理，维护路产路权，并通过设置限高、限宽等设施，防止超重车辆行驶农村公路，保护好农村公路建设成果，提高农村公路服务水平。
（六）确保质量监管要进一步到位。“百年大计，质量为本”。加强农村公路建设质量管理工作，要在切实按照上级交通主管部门的要求扎扎实实开展“农村公路建设质量年”活动的同时，重点坚持以下“四抓”：一是抓市场。规范农村公路建设市场秩序，明确市场准入要求，严格合同管理，将从业单位的履约情况纳入建设市场诚信体系。二是抓源头。树立全寿命周期成本的理念，落实节约、环保、安全和耐久的要求，加强设计环节的管理，提高设计质量和水平。三是抓
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制度。建立和落实“监督，专业抽检，群众参与，施工自检”的质量保证体系，健全质量管理的规章制度。建立质量责任档案，落实各环节的责任人，把好原材料进场关、施工工艺关和质量验收关，提高工程实体质量。四是抓监管。强化监管，完善质量检测手段，建立工程质量抽检和结果公布制度，制订相应的奖惩措施。同时，要继续坚持并完善过去抓质量行之有效的办法，并加强对镇村一级建设单位的技术培训和行业指导，确保农村公路建设的工程质量，切实把“民心工程”做成“德政工程”。此外，强化社会监督，并切实加强农村公路建设资金的监管和审计，确保专款专用，提高建设资金的使用效益。
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