论文题目
论难际法保护的现状及对策 作者姓名
专 业 名 称
准 考 证 号指 导 教 师
201 年 月 日
【摘要】自2014年以来欧洲难民危机愈演愈烈，难民问题再次登上历史舞台引起国际社会的广泛关注。作为国际法研究的重要领域，难民问题同样是其不得不面对的一项课题。本文依托《关于难民地位的公约》和《难民议定书》两个难民保护的核心国际公约展开论述，就难际法保护出现的问题如国际公约本身不健全；难际法保护的程序性规定不完善；难民署对难民的保护乏力；各庇护国难民机制衔接度不高等提出针对性的改进对策，以期推动国际难民问题的有效解决。
【关键词】 难民 国际法 国际合作
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国际公约 近段时间以来，由于受到中东战乱局势的影响，欧洲面临着自二战之后最为严重的难民危机，国际难民问题再次进入了人们的视野。虽然难民问题古来有之，而真正进入国际法律领域则是在上世纪20年代1，1951年联合国制定并颁布了《关于难民地位的公约》，首次对难民问题进行了专门性的规定，之后的1967年联合国又制定了《难民议定书》，这两项国际公约构成了国际难民保护的基石。然而，过于粗线条的规定和有限的约束力并没有达到对难民进行有效保护的效果。因此，只有依靠统一的国际法的立法标准和强制力方能实现难民权益保护的最佳效果，法治化的道路是难民保护的必然选择。
一、难际法保护的现状
对于难民的国际法保护从无到有已经取到了较为显著的成效。从国家法律规范文件上看，《联合国宪章》、《世界宣言》、《公民和政治权利国际公约》以及《经济、社会和文化权利公约》构成了国际难民保护的基础性法律文件，它们就各国在难民保护问题上的权利和义务作出了较为翔实的规定。而《关于难民地位的公约》和《难民议定书》则是对难民的国际法保护作出了专门性的规定，构成了难民法的基础性法律文件。在区域性的难家法保护方面也卓有成效，如非洲地区的《关于非洲难民问题具体方面的公约》、拉丁美洲地区的《卡塔赫纳宣言》等，都就区域性的难民保护问题进行了约定和规制。除了难际法律保护文件方面取得了成效以外，在国际组织机构上同样取得了长足的进步，如联合国难民署、红十字会、世界卫生组织、世界移民组织等国际组织成为了难民权益保护的中坚力量。
当然，难际法保护还存在着很多的不足，现就其中较为突出的几点做如下论述：
（一）、难民保护的制度问题
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阮惠风，甘开鹏.论国际难民保护的发展与演变.楚雄师范学院学报[J].2011.02
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1、国际公约本身不健全
就专门性的国际公约《关于难民地位的公约》和《难民议定书》而言，作为难法保护的核心公约，其内容在一定程度上取得了国际社会的一致共识，自诞生以来就被看做国际难民权益保护的基石。然而，这两项公约的规定都是具体的、历史的，随着国际形势的不断变化，已经难以满足日益复杂化的难民权益保护的需求。如以国为代表的活动，其所造成的世界性恐慌使得各国不得不重新审视本国难民保护的法律规定，许多国家为防止恐怖袭扰、保护，纷纷修改或者制定国内难民保护方面的法律规定以对国际难民的保护。另外，新制定或修改的各国国内法规定和上述两项公约发生冲突，进一步动摇了公约建立的基础。总之，原有的难际法律保护体系已经受到了当前国际局势的巨大冲击，国际公约所具有的时代局限性也将日益凸显，国际公约要想在难民保护方面继续发挥作用，必须顺应时代发展的要求，适时的进行调整和改变。
2、难际法保护的程序性规定不完善
《关于难民地位的公约》虽然就难民保护作出了较为翔实的规定，但绝大部分的规定为实体性规定，关于难民具体权益保护的程序性规定较为罕见。因此，在这种情况下各国处于本国利益考虑往往会在程序方面难民权益保护，尤其是在对难民进行甄别和筛选的时候，由于公约本身对难民的定义就存在一定的不足和局限性，各国处于国家利益的考虑在制定相关的法律规定时会做出倾向性的程序性安排，这在很大程度上损害了难民的权益，也为国家主体逃避难民保护义务留下了程序性空间。同时，各国关于难民保护倾向性的程序安排也为其逃避国际责任提供了有利的法律依据，成为其不负责任的辩护理由。因难际法保护的程序性漏洞被利用会在国际社会上引起极为恶劣的影响，处于国家利益的考虑各国会纷纷效仿，进而在很大程度上削弱了难民权益保护的国际执行力度。
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（二）、难际保护的实践问题
1、难民署对难民的保护乏力
联合国难民署是1950年12月14日联合国大会创建的人道主义机构之一，是解决国际难民问题的中坚力量。然而，在国际难民保护的实践中发挥的作用却不尽人意，主要体现在两个方面。一方面，难民署缺乏法律强制力。随着国际难民问题愈演愈烈，其中的摩擦也会大幅增加，各庇护国均根据自身的能力和意愿来决定是否接受难民，在难民接受方面占据着绝对的主导地位。而联合国难民署作为人道主义性质的间国际组织，常以“外交中间人”的身份参与到国际难民问题的协调解决当中，对于各庇护国来说没有强制力和约束力。其功能的有效发挥有赖于个庇护国的积极配合，没有强制力的支撑使得难民署在国际难民问题的解决上常处于较为被动的局面，在具体的难民救助、遣返、安置等工作上也往往承担着疏导、倡议方面的工作，且多为临时性的。另一方面，难民署经费匮乏。联合国难民署的主要经费来源有两个：一是援助，二是个人援助。前者作为主要来源占据了经费的绝大多数比例，后者仅占一小部分比例。然而，和绝大多数国际组织一样，联合国难民署同样面临着经费不足的困扰，由于缺乏强制力，各国的捐助多为自愿行为，其中存在着很大的不确定性，延期捐助、不予兑现的行为时有发生。
2、各庇护国难民机制衔接度不高
由于各国的政治、经济、文化、宗教信仰等有所不同，各国在制定难民法规的时候也会出于自身利益的考量有所倾向。各国关于难民问题的法规不同，便会造成庇护国之间难民机制衔接度不高的问题。而庇护国之间难民机制衔接度不高为国际难民问题的解决造成了很大的障碍，即便是欧盟这样一体化程度很高的区域性组织，各成员国就近期
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发生的难民危机因各自不同也出现了不小的分歧2。还有像加拿大与日本，由于两国的地理环境的不同，使得两国在难民上也有所差异，加拿大地广人稀其难民较为宽松，自2002年制定《移民与难民保》将难民范围扩大至所有需要保护的人以来，吸引了包括中国公民在内的大量难民入境3。而因日本国土面积狭小，人口众多，故其难民较为严格，难民身份认定极为苛刻。
3、恐怖主义成为难民保护的巨大挑战
自美国9·11恐怖袭击之后，全球范围内的恐怖活动越来越引起世界的关注。尤其是自2014年国成立以来，恐怖活动更是达到了史无前例的高峰。恐怖主义不仅造成中东地区战争难民的一个诱因，而且也是阻碍难民问题解决的因素。一些借难民身份潜入到欧洲各国国家，进而采取一些了的恐怖袭击活动，给庇护国的国内政治局势的稳定带来的极大的挑战。这些恐怖行为在很大程度上挫伤了庇护国接受难民的信心，也给庇护国当局接受难民带来巨大的国内压力，迫于这些压力各庇护国不得不收缩难民，使得国际难民问题的解决举步维艰。美国便是一个较为典型的例子，自9·11恐怖袭击以后，美国出台了《加强美国统一安全法》，希望通过更为严格的难民来压缩恐怖份子渗透到境内的空间，这也给难民保护蒙上了一层厚厚的阴影。
二、难际法保护的对策
（一）、难民保护的法律对策
1、健全难民权利保护公约
2 董金鑫,张晓东. 欧洲移民与难民庇护公约[J]. 北大国际法与比较法评论,2011.11
3 王勇.赖昌星“难民”案的法理评析[J].法学,2002.10
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鉴于当前关于难民保护的国际公约自身存在着一定的缺陷，有必要首先对现有的国际公约进行完善赋予《关于难民地位的公约》和《难民议定书》以时代性特征。首先，解除难民的国籍。在现实的国际难民问题解决过程中，国籍已经没有多少操作空间，很多难民往往具有双重国籍，甚至多重国籍，再对难民进行国籍不符合时代发展要求。其次，进一步完善“难民”的概念，《关于难民地位的公约》中关于难民的定义是：畏惧由于种族、宗教、国籍、社会团体成员身份和政治见解五项原因造成的而不能或不愿返回国家的人群。这一“难民”的定义过于狭窄且多与政治因素有限，难民概念的局限性已经成为国际难民问题解决的一项阻碍。为此，应扩充难民概念的范围，将因战争、自然灾害、侵害以及其他严重危害公共秩序造成了人身、财产、自由威胁作为难民形成的诱因囊括其中。最后，进一步完善难民保护的程序性规范。第一，要建立健全难民身份甄别程序，通过公开透明的甄别程序压缩庇护国逃避责任的制度空间。第二，建立健全庇护程序，原则性规定与具体规定相结合，增强庇护程序的可操作性。第三，建立除外条款适用程序，由于《关于难民地位的公约》中存在的除外条款被一些庇护国利用，进而逃避相应的庇护义务。为此，应进一步完善这些条款，弥补相关的法律漏洞，为难民提供更为完善的国际法律保护。
2、建立健全国内法体系
在国际难民问题中必然会出现国际利益与难民利益之间的冲突，为解决这些冲突各国应有足够的政治胸襟，进行一部分权力的让渡，进而实现二者的平衡。为此，各国应进一步加强国际条约的国内法转化，通过建立健全难民保护的国内法体系，为难民提供一个平等、公平的国内法治环境，使其权益能够得到真正的维护和尊重。具体做法如下：首先，在开展相关立法时应充分发扬民主积极听取难民的意见，使难民的意愿能够体现在有关法律当中。其次，在制定国内难民保护相关的法律规定时，具体的条文规定不得低于国际公约的规定，可以国际公约的原则性规定为指导，进一步细化相关规定。最后，建立健全难
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民保护权利救济机制。“无救济，则无权利”这句法谚同样适用于对难民的保护问题上，各国应加强对难民保护的救济机制建设，使难民的权益在遭到侵害时能够通过有效的途径进行解决，为其提供一个公平的法治环境。
（二）、难民保护的实践对策
1、进一步强化难民署的职权
作为国际难民问题解决的核心力量，联合国难民署理应在国际舞台上发挥强有力的指导、作用。针对上文中提到的难民署因缺乏法律强制力和经费匮乏造成的难民保护乏力问题，针对性的提出解决措施。首先，就难民署缺乏法律强制力而言。一是，建立审查报告制度。即各成员国有就本国的难民情况向联合国难民署进行汇报的义务，难民署可根据各国的汇报情况，开展相应的调查工作，并结合调查结果给个成员国出具相应的指导意见，以改进其难民保护措施。二是，强化国家来文控诉程序4。所谓的国家来文控诉程序是指《关于难民地位的公约》成员国在不履行公约义务时可通过发布官方文件表示接受难民署的审查，联合国难民署经调查发现其有正当理由不履行可与其协商解决。当然，这是以各缔约国明示接受为前提的。其次，就经费匮乏问题而言，应采取开源节流方式。所谓开源是通过各种形式和渠道获取资金来源，如开展商业性活动所获得收入，公益募捐等。而所谓的节流是进一步规范难民资金的分配，避免资金使用不合理造成的浪费。同时，加强同其他国际组织如世界卫生组织、世界粮食组织、世界银行等合作，以分担难民问题的经费。
2、增强国家间难民保护机制的衔接度
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许慧.论难民的国际法保护[D].南昌大学 2014
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难民问题是一项世界性的难题，破解这一难题必须依靠各个国家之间的通力合作。因此，增强国家间难民保护机制的衔接度无疑是将各国团结在一起的有力举措。具体措施如下：首先，建立难民预警机制。由于难民危机发生的诱因不确定性很大，各国应加强对难民发生的检测和预报，通过加强对热点地区难民情况跟踪调查，制定相应的应急预案。同时，加强区域内国家之间的交流合作，及时的进行情报信息的交换。其次，建立长效的难民保护机制。通过加强国家间的沟通合作，建立长效的难民保护机制，着力消除国家之间的差异，在难民保护问题上努力做到步调一致。通过多方谈判的形式秉持着“求同存异”的精神，建立国际难民保护的框架协议，明显相互之间的权力义务，建立互保互助的合作关系，实现国际难民问题的有效解决。
结语
关于国际难民问题可以从多个角度进行阐述，本文以国际法保护的视角就其中存在的问题和解决对策展开论述。在写作过程中充分利用国际法理论试图为国际难民保护构造一个健全的法治环境，以期推动国际难民问题的有效解决。当然，难民问题的有效解决还需要国家之间的通力合作，各国需要表现出足够的政治胸襟摒弃相互之间的恩怨，站在更高的角度上为难民问题的解决做出努力。
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