和谐社会视角下的县级能力建设

２０１０年１月　保定学院学报　Ｊａｎ．，２０１０　第２３卷第１期　Ｊ０ＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＢＡ０ＤＩＮＧ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　ＶｏｌＩ２３　Ｎｏ．１　和谐社会视角下的县级能力建设　李斌　（吉首大学马克思主义学院，湖南吉首４１６０００；郑州大学升达经贸管理学院，河南郑州４５１１９１）　摘要：县级能力是指拥有一定社会公共权力的县级，带领广大县域群众在履行职能、实施　各种和运用各种方法手段发展县域经济、推动社会发展、建设社会主义和谐社会中所具有的能量和能力总　和。解读县级能力，提出县级能力建设的任务、目标和原则。　关键词：和谐社会；县级能力；能力建设　中图分类号：Ｄ６２５　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７４—２４９４（２０１０）０１—００３１—０３　党的十六届四中全会提出要适应我国社会的深刻变　自己的意志、实现自己目标时所具有的能量。”１３］谢庆奎等　化，把和谐社会建设摆在重要位置，不断提高构建社会主　人认为“能力，就是指能不能制定一个切合实际　义和谐社会的能力。十六届五中全会进一步把构建社会主　的现代化，能不能有效地推行和贯彻这种，能不　义和谐社会作为“十一五”期间的重要目标。面对这一新形　能持续稳定地将这种引向深入的能力”㈣。施雪花认　势下的历史任务，作为联系国家和人民的基层政权的县级　为：“能力就是：为了完成只能规范的目标和任　只有不断加强自身的能力建设，才能有效地、全方位　务，拥有一定的公共权力的组织所具有的维持本组织　地协调多方面的利益关系，科学合理地运用各种社会资　的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总　源，整合全方位的社会关系，维护社会稳定，激发人民的创　和。”嘲金太军认为，“能力是指依据自己拥有的公　造力和主动性，各尽所能，共同构建社会主义和谐社会。　共权力，通过制定和组织动员，实施自己承担的职能，　贯彻自己的意志，实现自己目标的能力”『司。沈亚平等人把　一、县级能力的内涵　能力定义为：“是指处于一定社会和自然条件下的政　自秦朝设立郡县制，地方行政区域的县就一直作为一　府，在掌握行政管理规律的基础上，维持组织自身的存在　级重要的行政单位和稳定的政治实体而存在。今天的县级　和发展，并积极回应外部环境变迁，引导和促进社会有序、　是国家在地方设立的，联系省、市与基层乡镇，相对　健康发展的能量和力量的总和。”　方盛举则认为：“能　的、法定的、具有一定管辖区域的、职能齐全的基层　力是指国家行政机关在宪政内，以自身的素质和权威　政权组织。要正确认识县级能力，首先要搞清楚什么　性建设为基础，以公共制定和推行为主要手段，以资源　是能力，然后再进一步深入探讨县级能力。　提取和配置为基本途径，以对社会进行综合治理为主要方　１．能力的概念　式，以高效履行法定职能为最终目的，从而确保国家快速、　塞缪尔・亨廷顿在《变动社会的政治秩序》一书的开篇　均衡、持续、健康发展所具有的能力。”罔笔者比较赞成张国　就曾指出“国家之间政治上最重要的区别，不在于的　庆等人的观点，能力主要是指：“国家行政机关在既定　形式，而在于的水平”Ｉｌｌ，这个“的水平”就是　的国家宪政体内，通过制定和执行积极而有效的公共政　能力。关于能力的概念，学术界尚有较大分歧。加布里　策以及为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共　埃尔・Ａ・阿尔蒙德等人在《比较政治学：体系、过程和》　服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则。并积极引导　一书中指出：“能力指建立政治行政领导部门和　更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形　行政机构，并使它们拥有制定和使社会执行决策、特　成有效调整社会关系和社会行为的制度及其机制，进而促　别是维护公共秩序和维护合法性的能力。”１２］辛向阳在其　进国家快速、均衡、持续发展的能力。”［９ｌ　《新论》说：“能力是指依据自己的权力和权　２．县级能力的概念和内涵　威，通过制定和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻　县级能力和国家层次的能力在各个方面有　收稿日期：２００９—０９—１２　着较大的差异。县级能力是拥有一定社会公共权力的　基金项目：河南省社科联调研项目“和谐社会视角下县级能力建　县级，带领广大县域群众在履行职能，实施各种　设研究”（ＳＫＬ一２００９一ｌ１９）；吉首大学校级科研项目“和谐　，运用各种方法手段来为发展县域经济，推动社会发　社会视域下县级能力建设研究”（０９ＪＤＹ０１６）　作者简介：李斌（１９７６一），男，河南郑州人，吉首大学马克思主义学　展，达到社会主义和谐社会的目标所具有的能量和能力总　院硕士研究生，郑州大学升达经贸管理学院讲师，主要　和。这个定义揭示了县级能力的内涵，那就是县级政　研究方向为思想政治教育和马克思主义政权理论与法　府能力是具有公共权力、权威性和自主性的县级；县　制建设。　级在环境上存在着县域社会的客观发展差距；县级政　３ｌ　李斌：和谐社会视角下的县级能力建设　府能力的手段是采取制定和运用各种符合实际情况的政　策并且运用组织动员的方式；通过运行的职能，科学　有效地治理县域社会的能量之和。其目标是消除县域社会　的差距。县级能力是以职能为中心，在实现　职能的运行过程中，把主体、客体、方法和目标有效地　结合在一起。能力和职能在各个方面存在着紧密　的联系：“职能的实现是以能力为基础的，缺乏有　工作，完善决策的科学规则和科学程序，加强对机构设　置的科学性研究，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约　有效的权力监督制约机制和主动有效的惩治机制。　３．加强群体性突发事件的化解和处理　目前我国群体性突发事件的数量不断增加，规模不断　扩大，涉及面越来越广，行为方式越来越激烈，而且组织化　程度也越来越高。这些事件的不断发生和所造成的负面影　响已成为影响社会稳定和发展的一个突出问题，如果不能　有效预防和妥善处置，将会引发更大的社会问题。因此加　强群体性突发事件的化解和处理能力，是加强县级能　力建设的重要任务之一。　４．加强自我约束能力　效能力的即使法律上具有广泛的职能，实际上不会真　正有所作为；而能力所赖以建立的许多资源又与　职能有关，职能为能力的形成和发挥提供了制度　保障。显然，职能与能力是一种互动关系。”１１ｏ］其　具体关系表现在：有效地实施职能必须要有相应的政　府能力来切实保障，职能实现的效果、目标、质量和水　自我约束能力是指对所属公务机关和工作人员　及其行为的自我监督、自我责罚的能力。在行政管理过程　中，掌握行政权力和资源、居于优势地位又有自利趋向的　出现失误、非法行为等在所难免。公众不是　不可以原谅犯错，而是不能容忍缺乏承认错误的　勇气和改正错误的真诚。不可否认，我国许多群体性突发　事件酝酿、激化的过程，无不与此有关。在我国建设和谐社　会的诉求下，各级应通过加强自我约束能力，建立健　全法制监督机制，强化道德责任，树立责任意识，规范责任　行为，并以此来推动此项能力的改善，进而为社会主　义和谐社会的构建提供强有力的保障。　５．建立高素质专业化的公务员队伍　（１）提升县级机关工作人员的素质。当今时代，人　才是关键，人才已经成为推动社会经济发展的重要因素。　大量的工作是由公务员来完成的。因此，提高公务员　素质是提高能力的关键。　平取决于相应的能力；而在职能的运行过程中又　能够体现出的能力。根据县级能力的内涵规定，　县级能力由以下几个方面构成：精神塑造、制度创新、　制定以及实施、经济社会的发展、社会管理、公共服　务、市场监管和培育等。　二、县级能力建设的任务　从经济、社会、文化、历史的状况来看，一个能力强大的　基层是社会稳定、经济发展的基本条件。在加强县级政　府能力建设中应该主要完成以下几项任务：　１．大力发展县域经济，推动政治、经济、社会全面发展　社会和谐总是以经济社会的发展为根本前提和基础。　由于具备独特的强制力，同时是对全体社会成员具有　普遍性的组织，因此，有能力的积极推进作用，成为经　济进步和社会发展的条件。构建和谐社会所需要的发展应　当是包含了经济增长、政治稳定、社会进步和人的发展等　在内的全面发展，是整体性、系统性和持续性的发展。加强　县级的能力建设，必须要使县级的行政理念更　新，匡正指导思想，树立科学发展观，坚持走生产发展、生　活富裕、生态良好的文明发展道路。在发展进程中应将提　（２）完善公务员考用机制。严格按照《公务员法》和相　关，通过严格的选拔制度，以保证更多优秀人才和专　业人才能够进入机关，真正地为经济建设服务，真正　做到管理专业化。　（３）建立健全公务员监督机制。在基层尤其要加强法　纪建设，强化对领导干部和公务员的监督制约。　高生活质量、增加教育机会、帮助弱势群体、广开就业门　路、扩大社会保障面、保护生态平衡、实现社会公平、提高　公共服务质量和维护社会治安等社会目标，与增加经济总　量、提高居民收入水平等经济目标置于同等重要的位置，　有效地推进政治、经济、社会全面发展。　２．加强依法行政、科学行政　三、县级能力建设的目标　１．建设法治　县级必须是一个法治的，依法行政，从严治　政。切实加强的法制工作，深入开展普法教育，增强干　部的法制观念，提高依法行政的水平，自觉接受监督，扩大　基层民主，才能使得工作更加务实，有效促进县域经　济的良性发展。　２．建设廉洁　依法行政，就是必须在和法律规定的范围内　履行职能，使行政行为规范化、程序化。科学合理地制定政　府立法工作计划，解决制度建设中存在的反映客观规律不　够、无法可依以及法规之间互相冲突等问题，确保立法质　量。理顺行政执法，规范行政执法行为，解决行政执法　中存在的有法不依、执法不严、违法不究、权责脱节等问　题。创新和完善行政监督制度，强化对行政行为的监督，督　只有廉洁的才有可能具有非常高的公信力和权　威性，才可能把广大人民群众凝聚起来，齐心合力，同心同　德，共同为构建社会主义和谐社会做贡献。　３．建设高效率　促全面履行职责，确保行政权力真正用于为人民谋利　益。科学行政，就是探索和遵循活动的客观规律，以科　学的思想和理论、科学的制度和方法做好行政工作。　要坚持用科学的思想、科学的制度、科学的方法开展各项　３２　高效率的县级，应切实搞好机构建设，提高公务员　的素质。因为，高效率除了的和客观因素外，主要　取决于工作人员的素质。任何制度都需要人来操作，所以也　保定学院学报　２０１０年第１期　可以这样认为，建设高效率其实就是建设高素质。　４．建设责任　政资金投入到县域地区最需要的公共领域；最后是建立和　完善以为主导、社会组织参与的公共服务。　３．制度创新原则　县级必须是一个负责任的，只有负责任的政　府才是有效。对党负责和对人民负责及其一致性，就　是的两个责任，也叫做一岗双责。主要是通过法　县级能力建设必须以制度创新为原则，就是在县　域社会范围内调整现有的制度安排，以适应先进生产力发　展要求的制度来替换不适宜的旧制度的过程中体现出来　定职能的履行，依法行政来贯彻执行好党的路线、方针、政　策，来实现和体现党的领导，改革和完善党的领导方式和　执政方式，时刻以同家和人民的利益为重，更好地带领人　民进行经济建设。　５．建设有限　’　的能力。县域社会在长期的发展中，不仅形成了一整套传　统的经济社会结构，也形成了一套与之相适应的制度结　构。这些传统的制度结构可能会逐渐演变成为阻碍经济和　社会发展的桎梏。县级学习和借鉴沿海经济发达地区　县级必须是一个有限的，应集中力量管好应　以及国外地方促进经济、社会发展的经验，思想，　该管的事情，真正实现政资公开、政企分开，促进经济健康　更新观念，以科学求实的态度大胆地创新，促进经济和社　发展和社会的公正进步。　会的发展。县级的制度创新是引导和推动县域社会经　６．建设服务型　济和社会发展的强有力杠杆。　县级必须是一个服务型的，作为连接基层与　的纽带和桥梁，县级有责任为基层群众搞好各项　参考文献：　服务。县级要把服务群众，满足基层群众的需要作为　［１］塞缪尔・Ｐ・亨廷顿．变动社会的政治秩序［Ｍ］．上海：上海　工作的出发点和落脚点，帮助广大群众解决实际问题。　译文出版社．１９８９：１．　四、县级能力建设的原则　［２］加布里埃尔・Ａ・阿尔蒙德．比较政治学：体系、过程和　［Ｍ］．上海：上海译文出版社，１９８７：４３３．　１．确立以人为本，落实科学发展的原则　［３］辛向阳．新论［Ｍ］．北京：工人出版社，１９９４：１９７．　构建和谐社会的指导原则是坚持以人为本，全面协调　［４］谢庆奎．中国分析［Ｍ］．北京：中国广播电视出版　可持续发展。“县级应在以人为本的理念指导下，改变　社．１９９５：１５５．　以往过分注重经济增长特别是ＧＤＰ增长的片面发展观，　［５］施雪花．权能理论［Ｍ］．杭州：浙江人民出版社，１９９８：　落实科学发展观，弱化经济职能，强化社会责任，促进经济　３０９．　社会全面、协调、可持续发展”…】。　［６］金太军．行政改革与行政发展［Ｍ］．南京：南京师范大学出　２．转变职能、树立服务观念，打造服务型的原则　版社．２００３：４９９．　“职能与能力是一对互动关系，只有把　［７］沈亚平，王骚．社会转型与行政发展［Ｍ］．天津：南开大学　其能力集中于‘应有’职能的范围内，才能使能力得到　出版社．２００６：３０６．　最大限度的有序发挥”［ＨＩ。在和谐社会视域下，县级的　［８］方盛举．民族地区发展论纲［Ｍ］．北京：人民出版社，　职能要做到从只重视经济建设向注重社会管理、服务于广　２００７：１２３．　大人民群众转变；从以管理为中心向服务为中心转变。做　［９］张国庆．行政管理学概论：２版［Ｍ］．北京：北京大学出版　社．２０００：５６２．　好职能转变，建立真正的服务型应努力做到：首先要　［１Ｏ］陈国权．论能力的有限性与机构改革［Ｊ］．求索，　树立坚定的服务人民大众的责任意识，真正做到“权为民　１９９９（４）：４１—４４．　所用、利为民所谋、情为民所系”；其次是扩大公共服务的　［１１］张鸽盛，林传伟，孔霁．论和谐社会中地方的行政　领域；再次是加大公共服务的投资力度，把尽可能多的财　能力重构［Ｊ］．黑龙江社会科学，２００８（３）：３６—３９．　Ａ　Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｂｕｉｌｄｉｎｇ　ｏｆ　Ｃｏｕｎｔｙ－ｌｅｖｅｌ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ｃａｐａｃｉｔｙ　ｆｒｏｍ　ａ　Ｈａｒｍｏｎｉｏｕｓ　Ｓｏｃｉｅｔｙ　Ａｎｇｌｅ　Ｌｉ　Ｂｉｎ　（Ｍａｒｘｉｓｔ　Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｊｉｓｈｏｕ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｊｉｓｈｏｕ　４１６０００，Ｃｈｉｎａ；　Ｓｈｅｎｇｄａ　Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｏｆ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ＆Ｔｒａｄｅ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ　４５１１９１，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｏｕｎｔｙ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｃａｐａｃｉｔｙ　ｒｅｆｅｒｓ　ｔｏ　ｃｅｒｔａｉｎ　ｓｏｃｉａｌ　ｐｕｂｌｉｃ　ｒｉｇｈｔｓ　ｐｏｓｓｅｓｓｅｄ　ｂｙ　ｔｈｅ　ｃｏｕｎｔｙ　ｇｏｖｅｒｍｅｎｔ．ｔＯ　ｌｅａｄ　ｔｈｅ　ｍａｊｏｒｉｔｙ　ｏｆ　ｃｏｕｎｔｙ—ｌｅｖｅｌ　ｐｅｏｐｌｅ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ，ｔｈｅ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｖａｒｉｏｕｓ　ｐｏｌｉｃｉｅｓ，ｕｓｉｎｇ　ｖａｒｉｏｕｓ　ｍｅｔｈｏｄｓ　ａｎｄ　ｍｅａｎｓ　ｔｏ　ｓｅｒｖｅ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｃｏｕｎｔｙ　ｅｃｏｎｏｍｙ，ａｎｄ　ｐｒｏｍｏｔｅ　ｓｏｃｉａｌ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｔｏ　ａｃｈｉｅｖｅ　ａ　ｈａｒｍｏｎｉｏｕｓ　ｓｏｃｉａｌｉｓｔ　ｓｏｃｉｅｔｙ　ｇｏａｌｓ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｓｕｍ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｎｅｒｇｙ　ａｎｄ　ａｂｉｌｉｔｙ．Ｔｈｒｏｕｇｈ　ｔｈｅ　ｃｏｕｎｔｙ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’Ｓ　ａｂｉｌｉｔｙ　ｔｏ　ｉｎｔｅｒｐｒｅｔ　ｔｈｅ　ｃｏｎｃｅｐｔ，ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｐｕｔ　ｆｏｒｗａｒｄ　ｔｈｅ　ｃｏｕｎｔｙ—ｌｅｖｅｌ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｃａｐａｃｉｔｙ—ｂｕｉｌｄｉｎｇ　ｔａｓｋｓ，ｇｏａｌｓ　ａｎｄ　ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｈａｒｍｏｎｉｏｕｓ　ｓｏｃｉｅｔｙ；ｃｏｕｎｔｙ—ｌｅｖｅｌ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｃａｐａｃｉｔｙ；ｃａｐａｃｉｔｙ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　３３