适应性治理视角下特色小镇建设的路径选择——基于江苏省金坛市尧塘花木小镇的案例考察

适应性治理视角下特色小镇建设的路径选择

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——基于江苏省金坛市尧塘花木小镇的案例考察

沈费伟

摘　要：特色小镇的规划和建设，关键在于产业的Tong town of fine town development.In view of the above problems, 准确谋划和合理定位，特色小镇建设本质上是一个产业问the current urgent need to take measures to implement a targeted 题。尝试引入复杂社会与生态系统的适应性治理理论，并adaptive governance measures, which is conducive to the realization of 以江苏省尧塘花木小镇为个案考察，探析了适应性治理理Yao Tong town of small and sustainable development.

论在解决不同特色小镇存在的特殊问题策略方面的适用性Key words：Flowers and trees town ; Adaptability 和实用性。通过应用适应性治理理论中的多中心知识内涵Governance ; Government ; Market ; Society

来检视特色花木小镇建设中的“尧塘问题”，可以发现，正是层面的扶持弱化、管理体系不健全、缺乏长中图分类号：K902 文献标识码：A

远发展规划；社会层面的组织程度低、散户种植为主、种文章编号：1674-4144（2019）-01-39（8）

植模式粗放；市场层面的品牌意识不强、缺乏龙头企业、缺乏技术支撑，阻碍了尧塘花木小镇的良序发展。针对上述问题，当前迫切需要采取因应措施、实行具有针对性的1 问题提出与研究进展

适应性治理对策，从而有利于实现尧塘花木小镇的可持续发展。

小镇，最初主要指面积最小的州郡，后来小镇又衍关键词：特色花木小镇；适应性治理；；市生为县以下人口较集中而有商业活动的居民点。当前的场；社会

特色小镇，主要是指相对于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台；Abstract:Characteristics of the town's planning and construction, 它既不同于建制镇、工业园区、经济开发区、旅游区，the key lies in the industry's accurate planning and reasonable positioning, the characteristics of small town construction is essentially 又不是四者的简单叠加，从根本上而言，是块状经济转an industrial problem.This paper attempts to introduce the theory of 型升级的新业态；其特征有4个方面：产业内生性、功adaptive governance of complex society and ecosystem, and take the 能复合性、形态小而美、运行机制新而活。[1]2014年case study of YaoTang town in Jiangsu province as a case study, and 10月，浙江省李强在参观“云栖小镇”时，首次analyzes the applicability of adaptive governance theory in solving the 公开提及“特色小镇”。特色小镇的特质在于“特色”，special problem strategy of different characteristic towns and Practicality.是指具备特色产业、独特资源，或显著区别与其他并不Through the application of the theory of multi-center knowledge in 易被模仿或复制的自身特征。继浙江省之后，近年来借the theory of adaptive governance to view the \"Yao Tong problem\" in the construction of the characteristics of small town, we can find that it 助国家新型城镇化建设的优势，国内江苏省、福建is the government-level policy support weakening, the management 省、江西省等许多省市开始纷纷利用本地资源优势，先system is not perfect, the lack of long-term development plan; The 后启动特色小镇工程。2016年7月20日，住建部等三

level of organization is low, retail cultivation, planting pattern is * 基金项目：杭州市社科规划人才培育计划专项课题“乡extensive; market-level brand awareness is not strong, the lack of 村振兴理念引领的特色村镇重建逻辑与治理模式研究”（编leading enterprises, the lack of technical support, it hindered the Yao

号：2018RCZX18）；杭州市哲学社会科学重点研究基地“杭州师范大学社会建设和社会治理研究中心”课题（编号：作者简介

2018JD06）。杭州师范大学科研启动经费项目“大数据驱动的沈费伟，杭州师范大学公共管理学院讲师，管理学博士。

特色村镇智慧治理研究”（编号：RWSK20181001）。

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部委也发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，决定在全国范围开展特色小镇培育工作，计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。

小镇的规划和建设，关键在于产业的准确谋划和合理定位，特色小镇建设本质上是一个产业问题。依托特色小镇，集聚创新资源、激活创新资源、转化创新成果，实现产业发展从资源要素驱动向创新发展驱动转变，这是特色小镇规划建设的根本。换句话说，小镇的规划建设，逻辑起点在于产业的选择、在于经济的发展。[2]在产业培育上，每个特色小镇要围绕优势产业，培育一个核心主导产业，不断延伸产业链。在功能配置上，坚持产业、文化和旅游“三位一体”，通过建立产业博览馆、主题公园等，弘扬产业文化，实现“一镇一风格”。总体而言，特色小镇是经济社会发展中孕育出的新事物，贯穿着创新、协调、绿色、开放、共享5大发展理念在基层的探索和实践。加快特色小镇建设，有利于破解资源瓶颈、聚集高端要素、促进创新创业，能够增加有效投资，带动城乡统筹发展和生态环境改善，提高居民生活质量，形成新的经济增长点。

然而，尽管现阶段特色小镇建设取得了重大进步，但是也暴露出了许多问题，不仅浪费了大量的社会资源，而且严重影响小城镇的可持续发展。高树军发现当前特色小镇建设过程中存在着缺乏系统性整体规划，地方特色彰显不足；缺乏有效的保障，城镇经济发展后劲不足；片面追求城镇开发，忽视文化内涵塑造；片面追求经济效益，生态环境遭到破坏等问题。[3]李茂研究指出，当前特色小镇建设存在的主要问题是将特色小镇建设惯性理解为“主导”；将特色小镇错误解读为新的“人为造城”；将特色小镇建设简单理解为“规模扩张”。[4]闵学勤也强调，特色小镇运动很可能无法回避

有规划无文创、有产业无消费、有特色无灵魂等问题。

[5]因此，如何科学有效地建设特色小镇，怎样实现特色小镇的良序发展，是当前学术界值得关注并深思的研究话题。目前尽管有学者已从政治学的角色[6]、精准治理[7]、文化重塑[8]等视角；经济学的产业布局[9]、创新战略[10]、市场品牌[11]等视角；旅游管理学的空间重构[12]、乡村旅游[13]、规划设计[14]等视角进行了研究，并且也提出了一条“特色化牵引、市场化主导、项目化运作、

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产业化支撑、互联网化加速、法治化护航”的“六化”发展路径，[15]但是依然无法有效解决多地区、多领域的特色小镇的建设问题。基于此，本研究尝试引入复杂社会与生态系统的适应性治理理论，并以江苏省尧塘花木小镇为个案考察，探析了适应性治理理论在解决不同特色小镇存在的特殊问题，进而提出因地制宜、符合当地实际的解决策略的适用性和实用性，对现阶段推进特色小镇建设具有重要理论价值和现实意义。

2 适应性治理：剖析特色小村建设的理论框架

随着人类文明历程的不断推进，人类在提升和改善生与之相处的生态环境的能力也在不断进步，人类活动与其所处环境之间的互动关系，衍生了复杂科学（the Science of Complexity）。复杂科学强调，传统基于静态的治理方式已经无法有效地应对社会—生态系统的复杂性，因此需要更具有弹性的管理来应对不断变化着的环境，由此形成了适应性管理（Adaptive Management）策略。[16]适应性管理强调管理者应该秉承“干中学”（Learning-by-doing）的规则，根据日益变化的动态环境，来采取与之相对应的管理策略。在此基础上，部分学者依据“内生人群”、“地方知识和传统”等因素，倡导将“共管”（Co-management）概念引入适应性管理，提出了“适应性共管”（Adaptive Co-management）的管理模型。[17]适应性共管尤其强调，制定中各个利益相关者之间的广泛参与型，其实质就是一种治理的过程，是一种多边、多中心的互动过程。奥斯特罗姆及其同事正是基于这种理解，他们进一步地提出了适应性治理（Adaptive Governance）概念。他们认为，相比于管理的理念，治理则更加强制的难度、了解不确定性的需要以及处理具有不同价值、利益、视角、权利和信息的人群和组织之间的广泛冲突的重要性。适应性治理理论所揭示的正是多元行动者和多元化利益主体的集体行动问题。它提供了一系列不断演进、符合地方实践、能够回应反馈、朝向可持续发展的策略体系，这包括不同利益团体和行动者（地方和国家）之间的对话；发展复杂、重复（Redundant）和分层（Layered）的制度；能够促进实验和在变化中学习的制度类型、设计和策略的结合（Dietz et al.，2003）。[18]

奥斯特罗姆认为，尽管适应性治理有着上述许多优势，但其实现也需要一定的前提，即在治理过程

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中必须满足以下8个条件：信息的供给（Providing Information）、冲突的化解（Dealing with Conflict）、引导对于规则的服从（Inducing Rule Compliance）、提供基础施（Providing Infrastructure）、做充足的准备以适应变化的到来（Be Prepared for Change）、经过慎重且细致分析的对话（Analytic Deliberation）、嵌套（Nesting）、多样化的制度设计（Institutional Variety）。

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基于奥斯特罗姆的研究，国内外众多学者

对适应性治理理论给予了关注和解读。Thomas Dietz等学者认为，适应性治理为不同利益主体提供了一系列发展着的、具有可行性与可持续性、能及时反馈的策略体系，能够较好的解决集体行动中不同行动主体的博弈困境。Folke等学者则更加强调适应性治理中“弹性”的重要性，以增强治理系统应对突发状况与不可预测情境的能力。

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张克中认为适应性治理理论是研究复杂性公

共事务治理的新理念与新方法。适应性治理可以通过让权于市场、放权给社会，建立、市场和社会三者有机协调配合的“新三元治理结构”，从而构建官（）、民（社会）、商（市场）携手共进的和谐社会。”

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综上所述，适应性治理的提出经历了适应性管理、共管、治理的发展阶段，适应性治理理论既可以应用于资源的可持续开发，也可以应用于社会治理创新与治理模式。适应性治理理论所强调的动态性、弹性与多中心、多方参与的理念正是对在发展特色小镇中应该秉承的以发展的眼光看问题、灵活性设计和各合作方广泛参与理念的耦合。适应性治理的重点是讲求环境的不确定性、问题的多样性、管理的多中心、弹性的制度设计，因此，在新型城镇化建设的大背景下，将其应用于特色小镇的建设模式有其合理性与可行性，这是缘于特色小镇的创建注重个性化，每个镇的区位条件、历史人文、资源禀赋、产业特点、风土人情都不尽相同，这种稀缺性和不可复制性决定了特色小镇建设一定要在“特”字上下工夫，走差异化发展路子。基于此，本研究希冀将适应性治理理论引入到特色小镇重建的议题上来，通过剖析江苏省尧塘镇特色花木小镇建设中的问题和原因，从而提炼出促进特色小镇适应性治理的研究路径，对于推动特色小镇的可持续发展，进而提升国家治理能力和治理现代化水平具有重要的价值和意义。

3 特色小镇概况与研究方法

3.1 尧塘特色小镇的简介

江苏省金坛市尧塘镇位于长江三角洲地理中心，是闻名全国的“花木之乡”，名列全国小城镇综合发展水平“千强镇”，被评为“常州市首届活力镇村展示十大品牌镇村”。2015年4月，根据江苏省《省关于调整金坛市部分行政区划的批复》和常州市《市关于同意调整金坛市部分行政区划的通知》，以原尧塘镇的西华、谢桥、尧塘、汤庄、红旗、水东、迎春、万新、下庄、水北、林丰等11个村委会区域设立尧塘事处。行政区域调整后，尧塘事处行政区域面积88.81km2，人口5.09万人，管理11个村委会，有利于整合发展资源，促进城乡统筹发展。尧塘街道是金坛区“东大门”，常州市“西花园”，全国著名“花木之乡”。多年来花木一直以来是尧塘街道的支柱产业，规模和营销范围逐年扩大，至目前，花木种植面积3106hm2，占全镇种植面积74%。全镇11个行政村，有7个花木专业村，花木经纪人3800人，园林绿化公司11家，苗木专业合作社9家，其中尧塘园林绿化有限公司拥有园林绿化工程国家一级资质。

尧塘花木产业包括苗木、绿化、花卉、园林等系列产品，是融合生产、销售、维养、设计、施工等完整产业链的朝阳产业，也是集经济效益、社会效益和生态效益于一体的绿色产业。苗木主要品种有：香樟、广玉兰、桂花、紫薇、红叶石楠、黄杨、榉树、银杏、龙柏、女贞、红枫、青铜、海桐、冬青、红花继木、八角金盘、海棠、红石榴、草坪等。以花木为主题的休闲观光农业企业12家，其中投入亿元以上的休闲观光农业企业2家。江苏森农生态科技发展有限公司投入5亿元建设以现代科技农业发展为基础，打造具有生态农业、科技农业、景观农业、休闲旅游农业为一体的现代生态农业科技园区。当前尧塘花木小镇产业已形成了以花木基地为依托，公司为龙头，交易市场为平台，园林经纪人为纽带的完整产业链，展现出良好的发展前景。

尧塘发展花木产业历史悠久，据尧塘街道农服站站长姚志华介绍：“上世纪70年代末，人均只有五分耕地的尧塘公社溪南大队，在人多地少、单靠种植水稻无法‘填饱肚子’的严酷现实面前，几个胆子大一点的村民，偷偷摸摸种植起了榆树苗，不曾想其所得居然是种粮食的若干倍。可就在一个村的农民纷纷种植之时，邻

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乡两个主要领导，因鼓励农民搞花木而被判了重刑。就在这个关键关头，尧塘公社坚定地充当了社员搞花木的影子推手，并派33岁的李优明回到溪南坐镇。他担任大队的第一把火，便是召集全村社员开会，明确以太平桥生产队为花木种植试点。他果断让生产队长抬走了打秧水的水埠，全队一律不准种植水稻，改种花木。10个月后，还未等李优明上门推销，社员手上的苗木已经销售一空，亩均效益超过了3万元，超过了整整一个大队种植水稻的总利润。第二年，溪南大队的所有粮田全部该种成花木，由此尧塘花木产业开始逐渐起步。”到20世纪80年代尧塘镇已成为闻名全国的“花木之乡”。20世纪90年代开始引导支持产业发展，产业规模逐步壮大，2000年后由于农业产业结构的进一步调整，加上国家对环境绿化、美化的重视，花卉及观赏苗木种植面积连年扩大。尧塘镇2000年6月被国家林业局、中国花卉协会授予“中国花木之乡”的称号，在2013年又被江苏省农业委员会、江苏省花木协会授予（2008-2012年）“花木之乡”的称号，2014年又荣膺农业部“全国一村一品示范镇（花卉苗木）”。现阶段，尧塘花木小镇以立足花木产业，做深农业观光，做靓农家体验，做精乡村旅游，进一步提升尧塘花木产业综合效益，结合美丽乡村和水美乡村的创建，计划到“十三五”末，创建星级“农家乐”20家，建设苏南地区最大的特色花木旅游小镇。3.2 研究方法

田野调查法，又称“田野工作”（Field Work），是经过专门训练的人类学者亲自进入某一社区，通过参与观察、深度访谈、住居体验等方式与被研究者经过一段长时间的了解，获取第一手资料的过程。[22]通过田野调查法，在对江苏省金坛市尧塘街道的特色花木小镇建设进行过长期观察的基础上，本研究通过对尧塘街道的、村镇精英、驻村干部、普通村民等个案访谈，收集和整理了访谈记录、工作笔记、部分公文等。在此基础上，基本掌握了尧塘街道特色花木小镇建设的基本情况，尤其是产业布局、扶持、资金奖励、市场开拓等方面的情况。本文的调查时间为2017年4月至2017年9月。在田野调查中主要采用了参与式观察、半结构访谈等方法。在参与式观察中，笔者以公开研究者的身份进入村镇，对研究村镇进行了翔实的观察和记录，在形成感性认识的基础上，进一步通过收集资料和

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访谈记录明确研究目标。

4 特色花木小镇建设中的“尧塘问题”考察

尽管尧塘花木小镇在创建过程中取得了许多荣誉，也得到了快速发展，但是由于花木行情下滑，市场低迷，竞争加剧，效益下降，产品滞销等原因，使得特色花木小镇发展停滞不前。依据适应性治理与多中心的关系，适应性治理理论揭示处理利益相关者之间多重目标的冲突问题，依赖于各个利益相关者在不同层次上的协作，通过包括、市场和社会三者织形成的网络发生作用。[23]应用适应性治理理论中多中心的知识内涵来检视特色花木小镇建设中的“尧塘问题”，可以发现，正是层面的扶持弱化、管理体系不健全、缺乏长远发展规划；社会层面的组织程度低、散户种植为主、种植模式粗放；市场层面的品牌意识不强、缺乏龙头企业、缺乏技术支撑，才阻碍了尧塘花木小镇的良序发展。4.1 缺位：规划和管理体系薄弱4.1.1 “模糊”的产业规划

花木产业投资大、周期长、见效慢，与现代工业相比相对处于“弱势”地位，因此高度重视、正确引导、优质服务是促进花木产业发展的重要保证。然而，尧塘花木产业虽已成为金坛市城镇发展的特色，却从未给花木产业在金坛城市发展中进行功能定位。历年来尧塘镇对乡镇发展的定位也是非常笼统、模糊，缺乏有针对性的彰显尧塘花木小镇特色的规划和。由于缺乏中长期区域及产业规划，使得苗木种植比较分散，新品、精品苗木不能形成规模化生产。花农对花木种植、品种选择随意性较大，以分散个体花农为主，大多是家庭模式，规模小而分散，产品杂乱不一，难以形成规模生产能力，专业生产经营程度较低。在发展特色花木小镇旅游业方面，尽管尧塘镇区位优势明显，但总体发展滞后。仅一路之隔的夏溪花木与尧塘花木同缘同根同生，主要集中在夏溪、成章、厚余。当前夏溪花木扩展到了整个嘉泽成为其主导产业，夏溪花木市场却走到了中国花木市场的前台步入“后花博时代”，远超尧塘花木。这其中最大的本质差别在于推动。夏溪镇注重对花木产业的扶持、产业规划、产业链打造等方面均发挥了重要的作用。而相比之下，尧塘花木产业近年来由于缺乏重视、引领和强有力推进，导致花木产业从主导地位向支持配合方向发展。

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4.1.2 “遗失”的管理体系

武进与金坛的花木产业关联度较高，均已形成一定的规模，地方乡镇均以花木产业做为其龙头产业，建立花木产业基地和相关基础设施。但湟里镇、嘉泽镇管理权限归属常州武进区，而尧塘镇管理权限归属金坛市，受行政区划的阻隔，花木产业相关基础设施与公共服务项目无法按照效益原则进行配置。另外，尧塘镇并未建立专门的花卉产业管理机构来提升花木产业发展的平台，只是由尧塘镇农服站代为管理。由于管理体系的“遗失”，对花木产业的技术、投入和风险的属性缺乏研究，阻碍了花木产业的发展。再加上，服务于贯穿生产过程的信息收集、分析体系不完善以及宏观把握和组织协调等方面的不足，对产业需要的配套服务供应大大不够；企业与市场的信息不对称，导致花木产品同质化，压低花木产品价格，造成利润空间的缩减。4.2 社会主体缺失：合作组织和经营模式粗放4.2.1 散户种植“挑大梁”

尧塘花木小镇虽然拥有一定数量的花木经济组织和经纪人，但缺乏有影响力的苗木商会、花木协会的行业管理。由于缺乏合作组织的整合与引领，对整个地区苗木产业市场引领、品种选择、品牌优化等方面没有形成真正的经济和利益共同体。一般而言，短期育苗到卖苗最短也需要1—2年，中期苗需要3—5年，时限长的会达到5—8年甚至更长时间。在组织化程度低，没有专业协会的指导下，大多数种植户难以预测瞬息万变市场行情，跟着眼前市场感觉走，停留在“好卖什么就种什么”阶段，品种单调，重复低水平投资，直接影响了种植户的收益。根据调查统计，尧塘镇种植10亩地左右的有261户，20亩到50亩地的有132户，50亩到100亩地的有50户，100到200亩地的有16户，200亩以上有10户，1000亩地的有2户，连体成方上万亩的花木产业基地尚未形成，鲜有花木特色园区，散户种植（10亩以下）占67%。散户资本少、种植规模小、人工不计成本、没有钱做长线投资，光做扦插苗、小苗等短线产品，在最短期收回成本，市场不好产品积压又经受不住风险，为尽快收回投资不得不抛售产品，由此造成恶性竞争。在生产效率方面，由于生产方式大多是花农一家一户分散性经营，这种散户种植“挑大梁”的现状，容易造成花木品种的“同质化”现象，直接导致农户种植苗木的效益下降、利益受损。

4.2.2 经营模式“碎片化”

当前，尧塘花木小镇种植花木的大都是五零六零村民，这部分人群由于文化水平较低，花木培育种植知识普及力度不够，为规避风险，他们选择传统种植花木，而不愿种植具有高附加值的高端化花卉成品、园林绿化苗木、盆景，由此造成了尧塘花木种植结构较单一、种植模式粗放的“碎片化”问题。尧塘花木小镇生产的花木名义上有100多种苗木，实际上普通品种居多，调查发现行道树常绿化的观赏苗木占90%，花卉占3%，草坪占7%。高档花卉苗木、新品种如容器苗、整形苗和室内美化、绿化产品较少，特色珍稀品种少之又少，一个品种种植几十年的情况比比皆是。这与苗木行业门槛低、苗木质量参差不齐、长期没有严格的质量验收规范有关，也与”以前穷则思变种花木”的“出身”有关。一般而言，培育一个懂水肥、防病虫害、种苗育苗、机械维护、园林技艺的花农需要3—5年，其成本不可小觑。青壮年短期花农200—250元／天，长期用工每年不低于5—6万元，60岁以上花农短期用工100—150元／天，长期用工每年不低于4—5万元，小苗需要3亩一人，成型苗5—8亩一人，花农劳力成本比5年前翻了一倍多，土地成本、劳动力成本的提高、竞争的加剧导致苗木产业利润下滑。4.3 市场机制滞后：品牌企业和科研技术制约4.3.1 “空壳”企业缺品牌

金坛市虽已建有数多个花木交易市场，但较著名的只有全国重点花木交易市场——夏溪花木交易市场，70%的花木产品仍是由花木经纪人在全国各大城市进行推销。这与发达国家相比，由花木市场和企业带动的花木产品销售份额比例仍较低。尧塘镇由于缺乏组织引领与行业指导，农户科技意识不强，在花卉品种选择上，没有从突出地方特色重围、填补市场空白的角度出发去发展特优新品，花木品种陈旧跟不上市场发展需求，科技含量低而含金量不高，在苗木、花卉、盆景、草坪资源上难以形成产品多样化、系列化和供应周年化，难以与国内、国际市场接轨。尽管尧塘花木花卉苗木产业初具种植规模，但农业创新和品牌建设薄弱，尚未形成品牌效应。在市场主体方面，尧塘的花木产业大都有规模较小的企业组成，专业化程度不高，没有形成较多的领军企业。整个花木产业是一个单纯的生产+销售的集合体，而非有机组合体，在千变万化的市场中经常处于劣势，生产发展隐含着很多不确定性和市场风险。当前，尧塘花木

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95%仍在“种树卖树”阶段，号称有52家园林绿化公司，但具有一级资质的尧塘园林公司1家，具有二级资质的有华盛、华峰、环美等3家，具有三级资质的西华园林1家。“空壳”企业多，正常运作少，且大多资质低、实力弱、知名度不高，各公司产品重复，自身相互竞争。4.3.2 技术创新是“困境”

花木产业是科技含量高、附加值高、综合效益高的集生物、农业、建筑、园林、工程景观设计、艺术等学科的现代产业。然而尧塘花木产业生产规模较大，但技术投入始终依靠民营企业的多年积累和花农的传统经验知识。加之专业技术人员不足，导致了产业的科技支撑能力较低，无法建立一条贯穿全花木产业链的研发，深加工，销售体系，也未能形成较为健全的创新技能和技术服务体系。绝大多数企业在技术创新上投入资金不足，缺乏有创新能力的人才，因此在自身优良新品种开发方面出现乏力。另外，新品种的不及时引进和落后的繁育技术，使得特色花木产品的换代速度跟不上市场需求的脚步，未能树立起特色品牌。花木产业从“种树”到“卖树”不单纯是生物工程，更是从研发—生产—销售—施工—维护—造型复杂的产业链构造，每个环节都在日益专业化、专门化、精细化。然而当前花木经纪人专业技术人才长年没有技术服务培训，特别是花木产品研发、规划、园艺、科技服务等高端人才需求更大。

5 构建尧塘花木小镇的适应性治理路径

适应性治理理论认为，要做充足的准备以适应变化的到来，社会生态系统的复杂性与治理环境的动态发展，要求管理者以动态、发展的眼光进行制度设计。同时，适应性治理也强调制度的弹性，即根据具体情况来调整治理的策略。[24]针对上述尧塘街道在构建特色花木小镇过程中存在的一系列问题，当前迫切需要采取因应措施、实行具有针对性的适应性治理对策，从而有利于实现尧塘花木小镇的可持续发展。5.1 层面：建机构、强管理5.1.1 与规划“双驱动”

尧塘街道应紧紧抓住花木产业转型升级的大好机遇，以建设省级现代花木产业园区和全国“一村一品”示范镇为契机，大力提升特色花木小镇的规模化、标准化、科技化水平。首先，针对当地花木户收益较好，土地流转矛盾大，期望值较高，建议采取耕地和农用地土

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地使用权的合同方式交由村委统一管理，采取自主经营、以商招商、反租倒包、农民合作等形式，建立较合理的利益补偿机制。按照因地制宜、农民自愿、用于农业的原则，通过制定科学合理可操作的税费、土地流转，化解土地矛盾，为土地流转工作提供全程服务。其次，大力提升财政奖励幅度，尽快正式发布《关于加快尧塘花木产业转型升级的奖励办法》，从花木企业资质提档升级奖励、积极培育花木产业龙头企业、促进发展当地适度规模经营主体、高效设施花木产业奖励、对新建以花木为主题的休闲观光农业企业、对新组建村级花木专业合作社和花木家庭农场任务的行政村、对创建常州市级或省级“一村一品”花木示范村、花木机械购置奖励等方面给予奖励。最后，发挥规划对花木产业的引领和指导作用，尧塘镇应致力于遵循《尧塘花木产业“十三五”发展规划（2016—2020年）》，对全镇土地资源、花木品种和品牌资源进行整合，以原尧塘为依托，以花木特色村为核心，优化产业空间布局，构建“一核（以金武路、延政西路两侧的谢桥、西华、下庄、红旗为核心区）二区（以我区大外环路和新孟河建设为抓手）多点”（以原有花木种植成块成园为基地，扩大提升汤庄村、万新村、水东村、红旗村、迎春村、水北村等多个花木示范村点）的花木产业空间布局，逐步形成资源高效利用、多项功能凸显、多元业态呈现、布局科学合理的现代产业园区格局，从而有力推进尧塘特色花木小镇的建设绩效。5.1.2 机构与园区“齐建设”

在健全管理结构上，尧塘街道应成立花木产业转型升级工作领导小组，负责花木产业发展过程中重大问题的决策和涉及全局性、性问题的协调和处置。提高部门对企业规划编制、产业发展指导、行业管理和对外工程的管理协调服务；强化对街道花木产业工作的考核、核查、督促。培育完善“公司+商会（协会、合作社）+基地+农户”新经营模式，搭建花木产业信息平台，及时发布花木栽种品种、 种植技术、销售行情、交易等信息。同时，充分发挥农林站、商会、协会、合作社等组织作用，不定期利用报纸、手机短信、微信、微博、客户端向花农提供信息引导。强化组织引导，聘专家教授、种植大户、经纪人、各类技术人员开展提供技术指导。为经营主体提供信息、科技、金融、、法规等全服务保障，营造良好的发展环境。另外，在打造特色园区上，考虑谢桥、西华花木专业村，产业基础、环境资源较好，

Ｃｈｉｎａ　Ａｎｃｉｅｎｔ　ＣｉｔｙＲｅｓｅａｒｃｈ　ｏｎ　Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ

通过村社土地流转、整合资源，建设万亩花卉特色产业园区，争创国家级省级现代农业产业园区。以核心区带栽培基质、种球。提升花木在中西部、华北等不同环境抗性强、适应性广、养护成本低的品种。其次，加强产研对接。动辐射拓展区，乘城市大外环和新孟河建设，从谢桥往南至迎春，选择现有种植大户、家庭农场、专业合作社以及特色苗木专业户，实施“北花南移”工程。因地制宜、撬动、特色发展，以汤庄、红旗、下庄、岸头等村依托，建设花木示范户。按照“区中有园、一区多园”的思路，分区规划特色花木园，全面提升花木产品档次。5.2 市场层面：创品牌、拓科技5.2.1 企业与品牌“促升级”

通过鼓励成立实体运作公司，加大力度引进各类实体公司，出台优惠招商引资成立公司，内部挖潜组建公司，以此培育尧塘特色花木小镇的龙头企业。尧塘街道目前共有19家休闲观光农业企业和农家乐，为做深农业观光，做精乡村旅游，先后重点培育3家龙头企业，即投资1亿元新建植物组培中心——常州西银生物科技有限公司，专门从事新品种的引进、组培快繁和推广，先后引进了美洲红芦、铁皮石斛、金线莲、铁线莲、英国冬青等，形成了年产组培苗1亿株的生产能力。重点建设江苏森农生态园艺科技发展有限公司，培育现代农业科普示范基地与农业生态休闲观光园，该项目规划用地290亩，建筑用地84m2。建设好常州半里农业科技园，该项目规划用地109.19亩。以发展瓜果、苗木和生态水产等绿色农业生产和保护自然生态环境资源为根本，本着可持续发展的原则将常州半里农业科技园建设成集科技农业、景观农业、休闲农业于一体的现代生态农业园区。通过企业化运作，特别是龙头企业带动促进花木产业化，壮大特色花木品牌效应。尧塘花木有30年的种植历史，虽然尧塘花木有着较大的产业优势，但缺乏品牌引领和影响力，未能发挥应有的价值。当前迫切需要以全国“一村一品”（花卉苗木）示范镇为引领，通过培育“尧塘花木”省级名牌产品或著名商标称号，对外发布尧塘花木指数，打造出尧塘花木的优势品牌，形成一个名牌带动一批企业，一批企业带动一片区域的良好发展局面，进一步优化和提升尧塘花木产业产品结构和对外竞争力，促进尧塘花木特色小镇的转型升级。5.2.2 科技与产业“大推进”

在提升特色花木小镇的科技体系上，首先，引进科技企业。以西银公司为龙头，对接园区经营主体，培育具有自主知识产权的绿化植物及花卉品种，开发新型环保型

依托产业基地对接科研院所、大专院校，深化“产学研”合作，通过园区平台加以孵化、推广，形成“产学研”一体的现代科技产业模式。最后，提高生产设施。花木产业是科技设施、知识高度密集、多学科高度渗透的可持续发展农业，引进现代生物技术、灌溉技术、精细农业技术、电子信息技术提升生产的智能化、自控化，降低生产经营成本，提升花木种植效益。在打造尧塘特色花木小镇的产业链上，首先是研发高端品种。随着“多彩城市、绚丽生活、绿色未来”的最新发展趋势，着重研发彩叶花卉苗木、名优花木和异地花木生长的适应期，积极打造高档落叶花灌木、落叶乔木、藤土地被植物和常绿花灌木基地。其次是延伸产业链条。随着绿化向彩化美化、共性向个性、公共性向私人性转变，园林绿化苗木向家庭园艺造型等精细化生产和空间垂直绿化方向发展，开拓景观设计、鲜切花、盆景、容器苗、庭院树、石坊石艺（园林石、厅堂石等）、装饰雕塑、古典建筑、园林器具、园艺质材等市场。最后开发旅游休闲。利用园区现有村落，产业园区地方特色文化，建设生态旅游观光休闲，设置景观游憩、花海观赏、花木科普展示、农家乐、休闲垂钓、生态度假、珍稀植物观赏、提升花木产业的整体效益。5.3 社会层面：靠合作，寻模式5.3.1 合作组织“提档次”

随着生态环境建设步伐的加快，绿色产业已成为朝阳产业，花卉苗木发展格局发生悄然变化。社会资本投入力度加大，企业化运作成为主流，专业合作组织应运而生，目前金坛市现有花卉苗木专业合作社146个，带动农户5000多家，带动辐射花卉苗木面积7000hm2。然而，尧塘街道实质意义上的合作组织仅有9家。因此，当前迫切需要通过搭建服务平台，组建百亩以上种植大户协会，成立尧塘花木商会、花木技培中心，搭建尧塘花木信息平台，追踪各地苗木生产、交易信息，运用网络信息平台指导服务花农。在重点建设江苏森农生态园艺科技园和常州半里农业科技园的同时，积极引进休闲农业企业3-5家，现代设施高档栽培基地1-2家，休闲度假为特色的农家乐3-5家，真正形成以生态旅游度假区、生态观光园、生态旅游村为主体的花木旅游小镇。通过三年左右的时间积极培育花木家庭农场50家，千亩以上种植大户5家，百亩以上种植大户100家。新

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中国名城城镇化研究

建尧塘河面积52.95公顷的湿地保护小区和新孟河7.2公里绿化带，打造水岸生态廊道风光带。通过充分发挥合作社、协会在推广新品、获取信息、技术服务、价格销售等方面的强大功能。建立“公司+商会+协会+合作社+基地+农户”完整的组织运行网络，向上连接市场，向下连接农户，开展技术培训及产供销服务，使农户有效实现与市场对接，提升农户组织化程度。5.3.2 经营主体“育良法”

植经营主体，花木公司、商会、协会、合作社、种植大户、家庭农场、经纪人，将成为现代花木产业生力军。近年来尧塘镇组建了江苏省尧塘园林绿化有限公司,发展了一支近2000人的花木经纪人队伍。他们常年奔走在祖国大江南北，销售花木。近几年来，尧塘镇的花木经纪人和绿化工程队先后承揽了北京亚运村、北京碧海山庄、清华大学、北京师范大学、首都国际饭店、友谊宾馆、丽都饭店、中国人民总参“1”工程、总队“590”工程、北京军区大学、襄樊华电、天津宾馆和唐山、大连、石家庄开发区及沪宁高速公路、山东烟威高速公路、深圳机场高速公路、南京国际机场高速公路、上海外环路、上海林克司高尔夫球场等100多个大型绿化工程,并且全部被评为优良,受到了这些单位的高度评价。以史平伯为代表的返乡精英，他回家乡创办森农生态科技园，为尧塘构建特色花木小镇提供科技平台支撑；以全国劳动模范、金坛区尧塘街道谢桥村周国平为代表的本地精英，通过培育高档花木品种、拓展花木海内外市场，承担起做强全镇花木产业的重任。另外，通过引进、选育优质经济植物新品种，开展“良种—良法”研究与产业化开发。引进园林绿化工程企业、配套企业20家、良种培育中心、现代设施高档花木栽培基地、花卉盆景企业，改良了尧塘花木种植模式，促进了尧塘花木特色小镇的发展。

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责任编辑：张吉明