油气资源管理市场化改革对策研究

CAIXUN财讯 油气资源管理市场化改革对策研究 □ 中国石油大学（华东）经济管理学院 陈礼勇 / 文 “全面深化改革”是我国当下的主题，油气改革是党、确定的重要改革任务；我国油气上游市场化改革缓慢，现有的油气资源管理已不适应社会主义市场经济的发展，阻碍着油气领域市场化改革的进程。本文通过分析我国油气资源管理存在的主要问题：油气法律体系建设滞后，油气资源税费设置不合理，市场准入制度及监督机制不健全等，并提出油气资源管理市场化改革对策建议。 油气资源 管理 市场化 改革 引言 油气工业是我国的经济命脉，但我国油气领域市场化改革较为滞后，影响我国能源经济的竞争力，致使我国在全球油气变局中处于被动局面，这意味着深化油气领域市场化改革是我国重要的改革任务。油气领域市场化改革分为上、下游市场化改革，油气下游的市场化改革必须以油气上游市场准入为前提，油气上游市场的改革重点是油气资源管理的改革，油气资源管理是油气产业发展的前提和保障。十八届三中全会通过的《决定》已指出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥作用”，只有建立基于社会主义市场经济条件下，由完善的油气法律体系、税费、监管体系等构成的油气资源管理，才能积极发挥市场在资源配置中起决定性作用，才能积极发挥宏观作用。 我国油气资源管理存在的主要问题 （1）法律问题 1.油气立法缺乏性、整体性、权威性。我国油气管理方面法律比较分散，分散于、矿产资源法和其他的相关条例、规章和性文件中，没有形成性、整体性和系统性的法律体系。现行的油气专门立法，由行规、部门规章及性文件组成，其效力低于法律，缺乏权威性。由于油气监管法律基础薄弱，也造成了油气监管手段单一，监管方法缺乏科学性，监管活动缺乏权威性。 2.油气矿权市场准入制度不健全。《矿产资源法》规定矿产资源归国家所用，由行使国家对矿产资源的所用权，只有授予油气探勘开发资质的企业才可以从事油气资源勘探开发，目前国内仅有中石油、中石化、中海油等少数国有石油公司具有该资质，其他资本进入油气领域存在法律壁垒。国家虽有出台相关意见来鼓励和引导社会资本进入油气领域，但油气矿权市场准入的法律法规尚不健全，没有明确准入条件。在吸引国际资本方面，根据有关的对外合作条例的规定，国外石油企业只有通过中外合作的方式进入我国的油气市场，不允许设立外商独资企业从事石油勘探开发业务，要负责勘探作业，承担全部探勘风险等。如此严格的市场准入条件，不利于增加市场竞争的主体，也不利于企业之间展开公平的竞争，对于我国油气领域市场的发展极为不利。 3.油气环境保护制度不完善。油气勘探开发过程中会造成大量的环境污染，不同的勘探开发阶段和不同的工艺技术污染不一样，对自然环境也会造成多方面的影响。目前我国与油气资源勘探开发造成的环境问题相关的法律法规都没有充分体现油气勘探开发过程中环境保护的预防性、综合性、整体性和全过程原则，也没有针对油气产业环境保护的具体规定等，已经无法保障实现油气资源的绿色开发和可持续发展的需要。 （2）资源税费问题 改革开放以来油气资源税费经过几次改革，资源税从量计征到从价计征，是税费改革的一大进步，资源税与油气价格接轨，使得资源税在调节极差地租上趋于合理化。矿产资源补偿费费率降为零，并入资源税，有效地消除了矿产资源补偿费与资源税重复征收的现象，同时在资源税率提高的情况下，取消矿产资源补偿费适当降低了企业的税收负担。石油特别收益金起征点上调至65美元/桶，也适当降低了企业的税收负担。油气资源税费的改革朝着简化、高效的方向发展，“一税一费一金”的油气资源税制体系一定程度上解决了我国重费轻税、税费结构不合理等问题，但与国际油气资源税费比较，仍然存在不够合理的地方。主要问题有：①资源税税率水平低，也未实现极差调节；②石油特别收益金未考虑人民币汇率变化、油品差异因素；③矿业权费款征收水平很低。 （3）监督管理问题 1.管理职能分散交叉，职能弱化。我国油气资源管理的各个环节分别由国家、国家能源局、国土资源部等多个部门承担，每个部门下又分为多个司局及油气行业管理职能，存在着部门职责划分不清，管理职能分散、交叉和真空的现象。除此之外，各部门机构设置着多个司局，在某种层度上存在部门内部的交叉重叠。 2.政监不分，没有专业的监管部门。目前我国没有的专门机构对油气行业进行监督，油气相关管理部门既要制定又要进行油气监督管理，采取制定和监督管理合二为一的管理模式，政监不分。这种管理模式一方面我国油气行业的监管不能开展工作，缺乏有效的监管力量及制衡机制，专业性不足；另一方面使机构陷入协调、仲裁、监督等纷繁复杂的事务中，不能集中精力研究制定石油资源管理的重大和战略，同时也导致监管不力。而且政监不分会使得多个职能之间容易产生利益冲突，不利于监管的实施，没有形成的监管机构就难以保证油气产业参与者之间的公平竞争，造成监管效率低下。 深化油气资源管理市场化改革建议 （1）进一步完善油气资源管理法律体系 首先，我国应该建立的、系统的、权威的《石油天然气基本法》，按照社会主义市场经济的发展要求，借鉴世界主要产油国都制定石油法，逐步建立 －103－ CAIXUN财讯 探讨城镇化建设与旅游业发展的相互作用关系 ——以南宁为例 □ 广西师范学院地理科学与规划学院人文地理专业 梁航佳 谢杰霞 / 文 □ 广西师范学院国土资源与测绘学院土地资源管理专业 范兰丹 / 文 城镇化在快速发展的背景下，旅游业也得到迅猛发展，本文结合南宁城镇化建设与旅游业发展现状。探讨当前南宁快速城镇化建设与旅游业发展的相互作用的关系，由此提出南宁城镇化建设与旅游业健康发展的应对策略。 发展的，并且在此基础上城镇范围不断扩大，功能不断健全，也有些地方是通过旅游业的发展，促使人口、资金与产业在城镇中集聚，例如桂林，丽江，西双版纳等。城镇化建设与旅游业的发展成为当前社会发展的两大焦点问题，二者在发展中形成了你中有我，我中有你的相互作用的关系。本文结合前人的研究成果，以广西南宁为例，探讨城镇化建设与旅游业发展之间的相互作用的关系。 能力显著提升 城镇道路、供水、供电、网络通信、污水垃圾处理等基础设施建设加强，城乡的交通、教育、医疗、文化、通讯等公共服务不断健全。目前，全市实有城镇道路长度1356公里，公共汽车营运线路146条，用水普及率95%，城镇生活污水处理率85%，人均公园绿地面积13平方米，建成区绿化覆盖率42%，空气优良率达到96%，城镇居民的生活、生产、社会等公共服务水平和覆盖率明显提高。 （2）城镇空间不断扩大，城镇化格局初步形成 在城镇化发展规划方面，南宁突出发展中心城市，加快发展县城和中心镇，协调发展一般小城镇，不断推进新区和重点镇建设，逐步形成以中心城区为内核，以副中心城市、重点镇、小城镇协 城市化 旅游业 相互作用 南宁 引言 当今，在城镇化快速发展的时期，人们的思想观念，社会结构，社会经济结构都发生着深刻的变化，旅游业发展成为社会经济发展乃至城镇化的重要组成部分，所以城镇化的建设发展的水平的高低深刻影响着旅游业的发展，与此同时，旅游业的发展也会反作用于城镇化建设。在中国就有不少的城市是由于旅游业的发展而使得该城镇化得到快速 起以《石油天然气基本法》为核心的油气法律体系。其次，构建科学的油气矿业权管理法律制度。油气矿业权管理制度是油气资源管理的核心，是建立高效有序竞争的油气勘探开发市场的关键。不断深化油气资源管理改革试点工作，从首次开放六个油气勘查区块开始，改变油气矿业权单一的行政审批的方式，明确公开市场准入条件，引入市场竞争机制，将试点有利于油气资源可持续发展的成功经验推广全国，逐步建立起油气矿业权招投标制度，建立健全矿业权流转机制和退还机制。还有就是要构建完善的油气监管法律制度，完备的油气监管法律制度应包括油气市场准入监管，矿业权流转及退出监管，财税监管，环境监管等油气勘探开发过程中所涉及的多方面监管问题。 （2）进一步完善油气税费 油气资源税费是调节油气资源有效开采和合理利用的一种手段，是协调油气资源开采收益在油气资源利益主体之南宁城镇化发展现状 随着社会经济快速发展，南宁的城镇化也进入了快速建设发展的通道，城镇化水平不断提高，城镇格局不断完善，城镇服务水平不断的在提高，西部地区国际性大都市初步显现，全市城镇化格局初步形成。 （1）基础设施逐步完善，综合服务间分配的一种手段，是油气上游市场经济可持续发展及实现市场在资源配置中起到决定性作用的必要手段。油气资源税费的进一步改革与完善，重点是解决油气资源税税率、石油特别收益金起征点及矿业权价款的确定方法。资源税税率应该综合考虑油气资源品位、地区经济、油气田开发阶段及生态环境等因素，采用动态税率非单一比例的征管方式，针对低品位及开采成本高的油气田应给予合理的优惠，充分发挥资源税调节级差收益的作用，实现企业公平税负。石油特别收益金起征点要考虑人民币汇率变化，同时要考虑低油品及边际油田的差异性，适当给予补贴。矿业权使用费要提高征收标准，提高准入门槛，有利于遏制“跑马圈地”、“圈而不探”等干扰正常矿业权市场秩序的现象。 （3）进一步完善油气监管体系 制定与油气监管在管理职能部门中没有严格区分是我国目前管理中存在最大的问题，在管理机构设置上应做到“政监分离”，组建的、专业化的油气监管机构。油气资源的监管是为了油气上游市场引入更有效的竞争机制，防止垄断带来的经济效率损害；要求完善市场准入监管，积极推进市场准入条件的改革，规范和严格执行油气上游市场的准入标准，保证公平竞争。还应构建油气资源管理协调机制，我国油气管理职能分散、交叉，国家能源委员会作为宏观协调议事机构，应建立起统一协调、管理和组织的管理机制，对油气资源监管的分工和协调作出明确规定，理顺各部门管理权限及规范协调的方法。 [1]“油气改革研究”课题组.油气改革的思路与建议[J].宏观经济管理，2015（9）：22-26. [2] 武旭.我国油气行业监管体系目标设计思考[J].西南石油大学学报：社会科学版，2015，17（3）：1-11. [3]李润生，刘岩，刘克雨.石油与监管[M].北京：石油工业出版社，2002：50-51. －104－